I SA/Go 334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 listopada 2012 r. nr XVIII/144/2012 w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 listopada 2012 r. nr XVIII/144/2012 podjętą w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w części obejmującej punkt G załącznika nr 1do tej uchwały zawierającej sformułowanie "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym." Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego – art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.) poprzez złożenie w załączniku do uchwały Rady Miejskiej z dnia 23 listopada 2012 roku Nr XVIII/144/2012, przez osobę składającą deklarację lub osobę reprezentującą składającego deklarację oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (pkt G załącznika), podczas gdy art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 23 listopada 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XVIII/144/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Stosownie do brzmienia §4 uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 marca 2013 r. Uzasadniając skargę prokurator rejonowy, odwołał się do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym, który stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.), który w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego. Prokurator rejonowy podkreślił, że w jego ocenie ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji było wyczerpujące. Za niedopuszczalną uznał wykładnię rozszerzającą zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, m.in.: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07. Stąd skarżący wywiódł, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zdaniem prokuratora rejonowego zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Dlatego skarżący wskazał, że w jego ocenie część danych zawarta w deklaracji -w pkt G załącznika nr 1do uchwały-nie znajdowała umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Kontynuując argumentację skarżący wskazał, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana przez stronę skarżącą klauzula nie stanowiła bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. W zakresie zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń skarżący wskazał, że należy mieć na uwadze, iż upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Dlatego wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznaczało w ocenie skarżącego przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podsumowując swoje stanowisko skarżący zauważył, że podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak było także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie skarżący stwierdził, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań).Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska oświadczyła, że nie kwestionuje zarzutów podniesionych w skardze. Strona przeciwna wskazała, że w 2012 r., kiedy podejmowano zaskarżoną uchwałę, nie było ugruntowanej praktyki co do treści deklaracji. Z racji tego, że opłata ta miała charakter podatku lokalnego przez analogię do treści uchwały została wpisana zaskarżona przez prokuratora klauzula. Ponadto strona przeciwna poinformowała, że na sesji Rady Miejskiej planowanej po wakacjach (t.j. na początku września 2015 r.) zostanie uchwalony nowy wzór deklaracji, w którym nie będzie kwestionowanego przez Prokuratora zapisu. Do odpowiedzi na skargę załączono projekt nowej deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzorów formularzy na podatek od nieruchomości, podatek rolny i podatek leśny jako skierowana do wszystkich na których ciąży obowiązek ich zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Na wstępie należy rozważyć czy zapewnienie o podjęciu na pierwszej sesji Rady Gminy we wrześniu 2015 r. uchwały w przedmiocie ustalenia nowego wzoru deklaracji, nie czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego, bowiem zaskarżona uchwała wciąż funkcjonuje w obiegu prawnym, a nawet ewentualne podjęcie nowej uchwały w przedmiocie wzorów wywołałoby skutki dopiero od chwili jej podjęcia. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu należało rozważyć skutki, jakie wywołała zaskarżona uchwała od momentu obowiązywania, tj. od 1 marca 2013r. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z literalnego brzmienia tej regulacji jednoznacznie wynika, że sąd administracyjny może jedynie wydać orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały, natomiast orzeczenie stwierdzające, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa może nastąpić tylko wówczas, gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Kontrolując uchwałę pod względem nieważności należało mieć na uwadze, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność, którą sąd stwierdza, powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Przyjmuje się, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego LexisNexis 2004r.). Orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1287/06, dostępnyw bazie LEX). Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100). Niewątpliwie pojęcie "istotności" należy do grupy pojęć niedookreślonych i o tym, czy doszło do istotnego lub nieistotnego naruszenia prawa, można orzec w konkretnych okolicznościach. Zdaniem składu orzekającego z istotnym naruszeniem prawa niewątpliwie mamy do czynienia, jeżeli pociąga ono za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu lub znacząco wpływa na stosunki społeczne. Jeżeli miałyby one zostać w widoczny sposób zdeformowane w wyniku zachowania mocy przez niezgodny z prawem akt, to stanowi on istotne naruszenie prawa. Chodzi zatem o naruszenie o poważnym ciężarze gatunkowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały. Z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wynika prawo gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) wynika zobowiązanie gminy do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W ramach realizacji powyższego obowiązku na podstawie art. 6n ust. 1 powołanej wyżej ustawy rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała taka powinna zawierać także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Natomiast zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Oznacza to, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje, się wprost przepisy Ordynacji podatkowej w całości z wszystkimi zasadami dotyczącymi tego postępowania, w tym zasadą informowania wynikającą z art.121 § 2 Ordynacji podatkowej. Badając uchwalę Rady Miejskiej z 23 listopada 2012 r. nr XVIII/144/2012 w zaskarżonym przez Prokuratora Rejonowego zakresie Sąd nie podzielił poglądu prokuratora, iż poprzez umieszczenie w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w części obejmującej punkt G załącznika nr 1 do tej uchwały sformułowania "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym.", uchwała ta dotknięta została wadą nieważności. Odnosząc powyższe do stanu sprawy, należy podkreślić, że nie można w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania uchwały stwierdzić, że organ stanowiący miasta przekroczył delegację ustawową, zamieszczając w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w części obejmującej punkt G załącznika nr 1 do tej uchwały sformułowanie "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Podkreślenia wymaga, że norma art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wzoru deklaracji przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie. Opracowany wzór powinien umożliwić prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właścicieli nieruchomości, jednak to nie wyklucza umieszczenia w tych formularzach informacji mających spowodować ich wypełnienie w sposób zapewniający podanie danych odpowiadających rzeczywistości. Skarżący nie wskazał istnienia regulacji prawnej zakazującej informowania podatnika o ponoszeniu odpowiedzialności karnej, do której należy także zaliczyć odpowiedzialność karno-skarbową ponoszoną za określone działania. Regulacja zawarta w art. 6q odsyłająca wprost w całości do stosowania Ordynacji podatkowej może na taką odpowiedzialność karnoskarbową wskazywać. W tym miejscu należy, także zauważyć, że uchwała była podjęta 23 listopada 2012 r., natomiast stanowisko Ministra Środowiska zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 r. [...], dotyczące także braku podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości sankcji karnych skarbowych, pojawiło wiele miesięcy później. Zawarcie przez Ministerstwo Środowiska stanowiska dotyczącego, także zagadnienia możliwości stosowania sankcji karnej skarbowej, wskazuje na istniejące w tym zakresie wątpliwości, skoro wymagały one zajęcia stanowiska przez ten organ. Oznacza to, że kwestia braku tej odpowiedzialności nie był oczywista, a pouczenie o możliwości jej poniesienia nie miało charakteru rażącego. Ponadto stanowisko Ministerstwo Środowiska, wyraża jedynie jego pogląd nie jest natomiast aktem uwalniającego od tej odpowiedzialności. Podkreślić także należy, że w postępowaniu sądowoadministaracyjnym (art.1 § 1 ustawy z dnia, z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U.2014.1647 j.t.) nie przesądza się kwestii dotyczącej odpowiedzialności karnej, karnoskarbowej. Istnienie lub brak istnienie w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju odpowiedzialności, nie ma dla rozpoznawanej sprawy znaczenia albowiem samo pouczenie wskazujące na możliwość jego poniesie nie tworzy samo przez się takiej odpowiedzialności. Wskazać jednak należy, że istotą prawidłowego działania państwa jest działanie nie tylko organów państwa zgodne z ustalonym przez nie rzeczywistym stanem faktycznym, ale również składanie przez obywateli oświadczeń odpowiadających rzeczywistości. Podnieć należy, że złożenie deklaracji zawierającej oświadczenia wiedzy, zakwestionowane przez prokuratora, nie skutkuje odpowiedzialnością z art. myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) albowiem odebranie oświadczenia musi nastąpić pod rygorem odpowiedzialności karnej, a w cytowanym sformułowaniu brak jest natomiast stwierdzenia, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Należy wskazać, że art. 6n powołanej ustawy określa jedynie niezbędne elementy, które powinny znaleźć się we wzorze deklaracji, ale co wymaga podkreślenia nie wymienia enumeratywnie wszystkich elementów składowych tego wzoru. Dlatego zawarcie oświadczenia, którego treść legła u podstaw zaskarżenia przez prokuratora uchwały z 23 listopada 2012 r. należy, także oceniać w kontekście realizacji szeroko rozumianej zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej. Realizację zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa można odnaleźć w szeregu zapisów ustawowych regulujących w szczególności zasady postępowania. Pośrednio realizację tej konstytucyjnej zasady stanowią normy art. 120 oraz 121 Ordynacji podatkowej, w których zawarto zobowiązanie organów podatkowych do działania na podstawie przepisów prawa, a także udzielania niezbędnych informacji w wyjaśnień oraz wskazanie, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Powyższa regulacji zobowiązuje organy do stosowania tych zasad w trakcje prowadzonego już postępowania, jednak wcześniejsze ich zastosowanie przez wszczęciem postępowania, nie jest wyłączone przepisami prawa, nie ogranicza także obywatela w jego prawach. Niewątpliwie zapis kwestionowanego oświadczenia nie jest objaśnieniem dotyczącym sposobu wypełnienia deklaracji. Wskazuje jednak osobie wypełniającej, że powinna zwrócić uwagę na okoliczność podawania prawdziwych danych tym bardziej, że jak wynika wprost z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego . Zatem należy wskazać, że w interesie składającego deklarację jest podanie prawdziwych danych. Ponadto złożenie oświadczenia pozostawało bez wpływu na wielkość opłaty należnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu oświadczenie stanowiące część formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości należy traktować jako mające charakter informacyjny i zmierzające do zwrócenia przez podmiot składający deklarację szczególnej uwagi oraz dbałości o jej prawidłowe wypełnienie. Dlatego Sąd nie stwierdził, by uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 listopada 2012 r. nr XVIII/144/2012 podjęta w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zawierająca sformułowanie "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym.", naruszała prawo w sposób skutkujący zastosowanie art.147 § 1 P.p.s.a. i skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił. ----------------------- 9