II OSK 114/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 563/13 w sprawie ze skargi Burmistrza M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Ol 563/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Burmistrza Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002r., nr [...] ([...]) Burmistrz Miasta i Gminy M., po rozpoznaniu wniosku M. B., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku: "szopa, hala garaż o pow. 502 m² i budynku garażu 10 boksów na obory - bez żadnych zmian konstrukcyjnych i instalacyjnych obiektów", na działce nr [...] położonej w M. Decyzja ta uprawomocniła się. Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. Burmistrz Gminy M., zwanym dalej Burmistrzem M. lub Burmistrzem, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji argumentując, że organ wydający decyzję błędnie określił warunki w zakresie infrastruktury technicznej, a w załączniku do niej nieprawidłowo wskazał, że decyzja nie dotyczy interesów osób trzecich. Podał również, że decyzja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł także, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została w postępowaniu, w którym nie brali udziału właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora, tj. A. T. oraz G. i Z. R. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr rep. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po przeprowadzeniu zaś postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ na wstępie stwierdził, że postępowanie prowadził z urzędu, a pismo Burmistrza zostało potraktowane jako "sygnalizacja". Nie dopatrzył się jednak oczywistej niezgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obowiązującymi w czasie jej wydania ustaleniami planu miejscowego. W sytuacji, gdy możliwa jest odmienna interpretacja postanowień planu miejscowego taka oczywista sprzeczność nie zachodzi. W ocenie Kolegium brak było podstaw do uznania, aby decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. naruszała prawo w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.). Burmistrz nie zgodził się z powyższą decyzją, wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności powołanej decyzji o warunkach zabudowy. We wniosku zaakcentował sprzeczność decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., działając na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku Burmistrza o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Kolegium organowi administracji umocowanemu do rozstrzygania danej dziedziny spraw publicznych nie przysługuje uprawnienie przynależne wyłącznie stronie postępowania. Kolegium wskazało, że pogląd o braku legitymacji organu orzekającego do wniesienia środka zaskarżenia jest już utrwalony w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości. Tym samym, wobec negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym, należało przyjąć, że wniosek złożony na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. jest niedopuszczalny. Od tego postanowienia Burmistrz wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zarówno postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku, jak i poprzedzającej go decyzji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i odmówienie skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji tego organu, art. 7 w związku z art. 28 K.p.a poprzez niepoinformowanie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania, art. 75 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i nieuwzględnienie, że wniosek pochodzi od Burmistrza M., a nie Burmistrza Miasta i Gminy M., który wydał sporną decyzję oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 26, art. 39 oraz art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 199 ze zm.) poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik postępowania M. B. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej skarżącego Burmistrza. Postanowieniem z dnia 10 września 2013 r. Sąd, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uwzględniając wnioski A. T., G. R. i Z. R., dopuścił ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania. Uczestnicy poparli skargę oświadczając dodatkowo, że należące do nich nieruchomości sąsiadują z działką inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, na wstępie stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legitymacja procesowa Burmistrza do kwestionowania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu, że decyzji tej nie wydał organ, który domaga się stwierdzenia jej nieważności, ale organ, który już nie funkcjonuje, Sąd uznał, iż pomimo zmiany nazwy organu Burmistrz M. jest organem właściwym do załatwiania w drodze decyzji spraw o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze jego właściwości. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast stosownie do art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia. Sporna inwestycja położona jest w M., zatem funkcjonalnie Burmistrz jest tym samym organem, który wydał kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy i w tym ujęciu domaga się stwierdzenia nieważności własnej decyzji. Nie ma znaczenia, że w czasie wydawania tej decyzji inna osoba piastowała urząd burmistrza. Skoro Burmistrz posiada władztwo do rozstrzygania tego rodzaju spraw, nie może jednocześnie korzystać z uprawnień procesowych strony. Następnie Sąd wskazał, że Burmistrz nie był stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że to jego działanie spowodowało wszczęcie postępowania nadzwyczajnego i doręczono mu decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone z urzędu. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że to konkretny przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, w którym Sąd ten szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej konkretnej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Co więcej, zdaniem Sądu, żaden przepis nie przyznaje organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia, w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że skutecznie inicjować postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może jedynie strona. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta wyznacza zakres wstępnego postępowania organu drugiej instancji, na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego środka zaskarżenia wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący ten środek nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w razie stwierdzenia braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd w tym zakresie przywołał szereg orzeczeń i wypowiedzi w doktrynie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007 r. nr 2, poz. 50). W oparciu o przedstawione rozważania Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło oczywistość nieposiadania przymiotu strony przez Burmistrza jako organu administracji publicznej, dążącego do wyeliminowania z obrotu prawnego własnej decyzji, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Sąd zastrzegł, że brak przymiotu strony przez Burmistrza w postępowaniu administracyjnym nie oznaczał braku legitymacji skargowej tego organu do zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego tę kwestię. Skoro Burmistrz wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i Kolegium uznało ten wniosek za niedopuszczalny, to podmiot ten miał interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., w żądaniu skontrolowania przez sąd administracyjny tego stanowiska, rozstrzygającego o uprawnieniach procesowych tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art.151 P.p.s.a. Burmistrz M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 października 2013 r., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej, z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że postanowienie to "obarczone było wadą kwalifikowaną", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, po krótkim przedstawieniu przebiegu postępowania, wskazał, że organ administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie poinformował właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem, na którym M. B. realizował inwestycję, o wszczęciu i prowadzeniu postępowania. Również w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji osoby te nie brały udziału pomimo tego, że we wniosku o wszczęcie postępowania zostało to zasygnalizowane. Tym samym organ administracji uniemożliwił A. T. oraz G. i Z. R., posiadającym interes prawny w tej sprawie, wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na to uchybienie, które powinno stanowić podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Pełnomocnik uczestnika postępowania M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi z powodu braku zdolności sądowej skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku uczestnika o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Rozstrzygnięcie tej kwestii umożliwi dopiero przejście do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. W punkcie wyjścia należy zauważyć, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., stwierdzające niedopuszczalność, z przyczyn podmiotowych, złożonego przez Burmistrza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Kolegium decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu. Trafnie zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stanowisko organu odwoławczego przyjmujące brak przymiotu strony składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy było prawidłowe, a fakt ten był oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości. Wszak autorem tego wniosku był organ administracji, który wydał decyzję dotychczasową o warunkach zabudowy terenu. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że właściwy organ administracji publicznej, który wydał decyzję w postępowaniu zwyczajnym nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego własnej decyzji. Jednakże fakt ten nie pozbawiał składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy legitymacji skargowej (uprawnienia do wniesienia skargi) na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. właśnie z uwagi na przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, w konsekwencji także do wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego przez sąd orzeczenia. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Zmierza on do wykazania, że Sąd pierwszej instancji winien był uchylić zaskarżone postanowienie wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. z tego względu, że w postępowaniu administracyjnym bez swej winy nie brały udziału osoby, którym przysługiwał status strony. Zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że wymienione przepisy należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Jednakże przesłanka wznowienia postępowania polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) została ściśle powiązana z art. 147 k.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że wyłącznie od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, w którym nie brała udziału, względnie podniesie ten zarzut w złożonej skardze do sądu administracyjnego. Prawami procesowymi rozporządza strona, gdyż należy to do jej czynności dyspozycyjnych. Inne podmioty nie są uprawnione do zastępowania strony i skutecznego podnoszenia przynależnego tylko tej stronie zarzutu wystąpienia podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 – Lex nr 509705, z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 277/10 – Lex nr 1071242, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1882/10 – Lex nr 1134696, z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 361/11 – Lex nr 1404648 i II OSK 371/11 – Lex nr 1404649). Pogląd wyrażony w tych orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zatem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić wniesionej skargi jedynie z uwagi na fakt stwierdzenia, iż nie wszystkie osoby mogące mieć przymiot strony w postępowaniu nie brały w nim udziału. Tylko bowiem osoby uznające że bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym są uprawnione do podnoszenia tego zarzutu. W rozpoznawanej sprawie A. T., G. R. i Z. R. nie złożyli wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie wnieśli również skargi do sądu administracyjnego z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z tego powodu. Okoliczność, że osoby te dopuszczone zostały do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników tego postępowania nie stanowiła wystarczającej i samodzielnej podstawy do uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zaskarżonego przez inny podmiot postanowienia. Ponownie wskazać trzeba, że z uwagi na zakres zaskarżenia przedmiotem kontroli sądowej w tym postępowaniu nie była ocena zgodności z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy tereny, ale wyłącznie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonego w postępowaniu nieważnościowym przez podmiot nie mający przymiotu strony. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.