II OSK 111/16

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. i L.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 184/15 w sprawie ze skargi K.B. i L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 184/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K.B. i L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2012 r. B.P. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej, wraz z wjazdami, parkingami, układem komunikacji wewnętrznej oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak [...], po kolejnym rozpatrzeniu sprawy (poprzednie decyzje Prezydenta Miasta Rzeszowa ustalające warunki zabudowy dla ww. inwestycji były uchylane decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] lipca 2014 r.), Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie grupowej z wjazdami, parkingami oraz układem komunikacji wewnętrznej i niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że spełnione są wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) warunkujące uzyskanie decyzji, co obligowało do wydania wnioskowanej decyzji. Ponownie przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy, a na jej podstawie, mając na uwadze wytyczne organu odwoławczego, właściwie ustalono parametry zabudowy planowanej inwestycji. Dalej organ wyjaśnił, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Z dokumentów Miejskiego Zarządu Dróg wynika, że działka nr [...] stanowi pas drogowy drogi publicznej (ul. [...]). Ponadto, zdaniem tego Zarządu, droga serwisowa jak najbardziej służy dostępowi do drogi publicznej, gdyż celem takiej drogi jest zawsze obsługa komunikacyjna przyległego terenu w postaci m.in. zapewnienia możliwości "wjechania" na drogę publiczną. Ustalono również, że teren inwestycji posiada także dostęp do ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną – ul. [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez K.B. i L.B. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta Rzeszowa przeprowadził postępowanie w sposób pozwalający przyjąć, że odpowiada ono przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji cech istniejącej zabudowy, zabudowa działek sąsiednich pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a ustalenia parametrów zabudowy dokonano zgodnie z przepisami ww. ustawy i rozporządzenia. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium podało, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie są istotne parametry i stan techniczny drogi wewnętrznej, którą odbywać ma się dojazd do drogi publicznej. Nie ma również znaczenia fakt, że teren planowanej inwestycji od drogi publicznej oddzielają ekrany akustyczne, gdyż dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest wykazanie, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, a sposób i technologie wykonania połączenia komunikacyjnego przez te ekrany będzie przedmiotem oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej, w dalszym etapie postępowania. W skardze na powyższą decyzję K.B. i L.B. wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących organy obu instancji błędnie przyjęły, że objęta wnioskiem działka posiada dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiona skarga jest niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, doszedł do przekonania, że nie naruszają one zarówno norm prawa procesowego jak i materialnego. Stan faktyczny sprawy, jak zaznaczono, został ustalony przez Kolegium w myśl reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym z mocy art. 7 i 77 k.p.a. Dodał przy tym, iż organ pierwszej instancji wypełnił w całości zalecenia wynikające z decyzji kasacyjnych. Dalej Sąd wyjaśnił, iż przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest posiadanie przez teren dostępu do drogi publicznej. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierających słownik do tej ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie dostępu do drogi publicznej. Nakazuje pod nim rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na tle regulacji art. 2 pkt 14 ww. ustawy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, iż dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest niezbędne, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Podkreśla się również, iż warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można się dostać – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Skoro ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej – zdaniem Sądu – nie mogą tego wymagać organy administracji stosujące przepisy omawianej ustawy. W ocenie Sądu w tej sprawie zebrane przez organ dowody wskazują na spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Z treści pisma zarządcy drogi z dnia 31 grudnia 2013 r., wynika w sposób bezsprzeczny, iż działka na której ma powstać inwestycja o nr [...], obr. [...], stanowi pas drogowy drogi krajowej o nr 4 (tj. ul. [...]). Te twierdzenia zostały oparte m.in. na załączonej do tego pisma kserokopii postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2002 r. W jego uzasadnieniu napisano, iż działka o nr [...](jedna z działek inwestowanych), znajduje się w obszarze oznaczonym na planie symbolem 01.KGt 1/4, teren istniejącej ul. [...], pełniącej funkcję ulicy głównej tranzytowej (szerokość jezdni – 15 m, 4 pasma ruchu). Po stronie północnej ulicy w liniach rozgraniczających projektuje się drogi zbiorcze o szerokości 5 m, zapewniające bezpośrednią obsługę przyległego terenu. Nadto Sąd dodał, iż celem podziału było wydzielenie działek zajętych pod ul. [...]. Twierdzenia Kolegium poświadcza także kopia mapy zasadniczej stanowiąca załączniki do decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa, z której wynika, że działka nr [...] stanowi część pasa drogowego ul. [...]. Zdaniem Sądu nie może też umknąć uwadze, że dostęp terenu do drogi publicznej jest zapewniony również pośrednio z sąsiadującej z działką nr [...] drogą wewnętrzną ul. [...]. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz dostęp pośredni do tej drogi pozwala mówić o tym, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego – art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – K.B. i L.B., kwestionując wydany wyrok w całości. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie koszów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż nie negują stanowiska Sądu co do tego, że kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma decydującego znaczenia dla oceny dostępu do drogi publicznej. Jednakże celem normy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Ze stanu faktycznego wynika, że część drogi serwisowej przyległej do terenu objętego projektowaną inwestycją, która jest wskazywana jako dostęp do drogi publicznej, jest zabudowana istniejącą zatoką autobusową. Powoduje to, że dostęp ten nie jest faktyczny ani realny. To samo tyczy się dostępu przez drogę [...]. Działka nr [...] określana jako ul. [...], znajdująca się po przeciwległej stronie działki nr [...] ma szerokość 70 cm, co wskazuje że jest to ścieżka, która nie zapewnia realnego dostępu do nieruchomości objętej wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, zatem stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zaś rozpoznając sprawę w powyższych granicach należało uznać, że wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący zwalczają stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące ustalenia organów, iż teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżących powyższe ustalenie jest wadliwe, a to z tego względu, iż wskazywana działka nr [...] stanowiąca pas drogi krajowej nr 4, jako droga serwisowa zapewniająca obsługę komunikacyjną przyległego terenu, jest zabudowana istniejącą zatoką autobusową, co powoduje iż ustalony w ten sposób dostęp jest nierealny i nierzeczywisty. Również i wskazywany dostęp do drogi publicznej drogą wewnętrzną [...] nie jest dostępem realnym, gdyż na odcinku z działką nr [...] działka drogowa ma szerokość 70 cm, co wskazuje że jest to ścieżka, która nie może zapewnić realnego, faktycznego i rzeczywistego dostępu do nieruchomości objętej wnioskiem. Poglądu skarżących co do tego, że teren planowany pod inwestycję nie posiada dostępu do drogi publicznej wymaganego art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Stosowanie do normy art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, po spełnieniu pozostałych warunków wyliczonych enumeratywnie w art. 61 ust. 1, ustalenie, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Według art. 2 pkt 14 ww. ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, teren na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W treści analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014 r. podano, że teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z drogi publicznej – ulicy [...] (droga krajowa) poprzez drogę serwisową w pasie drogowym ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...],[...],[...] i [...] obręb [...] i [...] obręb [...] i [...] obręb [...] oraz z drogi publicznej – ulicy [...] (droga gminna) poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną – ul. [...](działka nr [...], obręb [...]). Powyższe znajduje potwierdzenie w zalegającym w aktach sprawy piśmie Miejskiego Zarządu Dróg w R. z dnia 10 czerwca 2013 r., gdzie wyraźnie wskazano, że działka ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...](dz. nr [...],[...] i [...], obręb [...] – własność Gminy Miasta [...]) oraz iż działka ma możliwość dostępu do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę serwisową, gdyż ul. [...] jest drogą klasy GP oraz piśmie z dnia 31 grudnia 2013 r., gdzie wyjaśniono, że działka nr [...](a więc jedna z działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) stanowi pas drogowy drogi krajowej nr 4 (ul. [...]), a droga serwisowa służy do obsługi komunikacyjnej przyległego terenu w postaci m.in. stworzenia możliwości wjechania na drogę publiczną. Przy czym za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony wówczas, gdy na działkę można się dostać z drogi publicznej zgodnie z prawem, bez względu na rodzaj tego dostępu (zobacz: wyrok NSA z 23.11.2016 r. II OSK 370/15, LEX nr 2190810; porównaj także wyrok NSA z 24.09.2015 r. II OSK 184/14, LEX nr 1987068). W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że działka przeznaczona do zainwestowania nie będzie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej bądź ul. [...] przez drogę wewnętrzną ul. [...], bądź do ul. [...] przez drogę serwisową leżącą w pasie drogowym tej ulicy. Nie bez znaczenia jest także i to, że przedmiotowe zamierzenie uzyskało pozytywne stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w R. (zobacz np. pismo z dnia 22 września 2014 r.). Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie podważyła bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że teren zainwestowany ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Tym samym zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.