II SAB/Kr 114/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku strony skarżącej Akademii [...] w K. z dnia 16 grudnia 2014 r. o udostępnienie akt administracyjnych; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej Akademii [...] w K. kwotę 340 zł ( trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 maja 2015 r. Akademia złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w kwestii udostępnienia do wglądu akt sprawy, kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 16 grudnia 2014 r. pracownik Wydziału Architektury Urzędu Miasta odmówił udostępnienia przedstawicielowi Akademii akt sprawy toczącej się do znaku: [...]. Odmowa odnotowana została w "Protokole przyjęcia strony". Akademia posiada prawo do wglądu w akta sprawy bowiem pozostaje stroną postępowania. Zmiana wniosku nie spowodowała, iż zdezaktualizowały się wobec Akademii przesłanki, o jakich mowa w art. 28 K.p.a. W dniu 10 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność skarżonego organu. Wobec bezczynności Kolegium Odwoławczego i przekroczenia ustawowego terminu na rozpatrzenie zażalenia 12 maja 2015 r. pełnomocnik Akademii chciał zapoznać się w sekretariacie Kolegium Odwoławczego z aktami sprawy (znak: [...]). Bez podania przyczyny i odpowiedniego aktu odmówiono mu wglądu ww. akta. Bezczynność organu i przewlekłość postępowania polega zdaniem Akademii głównie na: - niewydaniu przez skarżony organ postanowienia w sprawie odmowy udostępnienia wglądu pełnych akt sprawy pomimo upływu 5 miesięcy od dokonania czynności materialno-prawnej omowy udostępnia tych akt pełnomocnikowi Akademii; - braku wydania postanowienia pomimo doręczenia mu blisko dwa miesiące u postanowienia Kolegium Odwoławczego wskazującego na obowiązek wydania takiego postanowienia (postanowienie z 17 marca 2015 r. [...]). Skarżony organ nie zaskarżył aktu Kolegium Odwoławczego, był więc nim związany, a ponadto zajmował stanowisko, iż w sprawie nie wydał postanowienia o odmowie przedstawicielowi Akademii wglądu w akta sprawy. Akademia podniosła, iż forma postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy powinna zostać zachowana również w sytuacji, kiedy z wnioskiem występuje podmiot uznany przez organ za niebędący stroną postępowania. Przepis ten art. 74 § 2 K.p.a. jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie postępowania oraz w sytuacjach, o których mowa w § 1 tego artykułu, jednakże z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien on być interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt SAB/Gd 127/00, opub. w Palestra 2002, z. 9-10, s. 202; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1081/08, opub. w LEX nr 516765). To przesądza, że odmowa umożliwienia przedstawicielowi Akademii wglądu w akta sprawy, o jakiej mowa w protokole z przyjęcia strony z 16 grudnia 2014 r. została wydana przez osobę, która sama przyznała, że nie ma upoważnienia organu do wydania tego typu postanowienia, ponadto nie spełniała wymogów postanowienia, o jakich mowa w art. 124 § 1 i 2 K.p.a. Ze stanowiskiem skarżącej w tym zakresie zgodziło się Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z 17 marca 2015 r. [...] uznało, iż odmowa wglądu w akta winna być dokonana poprzez wydanie postanowienia. Powyższe wskazuje, iż co najmniej od tej daty znana była organowi forma dokonania takiej odmowy, co skutkuje uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, bezczynności organu oraz przewlekłości w tej sprawie. Odmowa wglądu w akta sprawy z 16 grudnia 2014 r. niezależnie od wadliwej formy, która zdaniem Kolegium Odwoławczego przesądza iż nie stanowiła aktu administracyjnego, nie była zasadna merytorycznie. Organ zobowiązany jest w decyzji kończącej sprawę wskazać, czy planowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na interes osób trzecich np. w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej (ul. S.). Ograniczenie takie powstanie w stosunku do należących do Akademii działek nr [...] i [...], jaki niewątpliwe spowoduje zagospodarowanie terenu inwestycji, skoro zgodnie z opinią Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dostęp inwestycji do drogi publicznej (ul. S.) odbywać się ma poprzez drogi wewnętrzne (jedyna droga wewnętrzna mogąca częściowo skomunikować teren inwestycji z drogą publiczną przebiega przez będącą własnością Akademii działkę nr [...]). Ponadto podniesiono, że nie cała ul. S. jest drogą publiczną, a część nie mająca takowego przymiotu, przez którą musi przebiegać skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną stanowi ujawnioną w odpowiednich rejestrach współwłasność Akademii. Obszar inwestycji mógłby posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. S.), jeśliby wnioskodawca posiadał rzeczywisty ustanowiony dostęp do tej drogi własnymi drogami wewnętrznymi lub służebnością, przy czym dostęp poprzez drogi wewnętrzne także musi być legalny czyli wynikający np. z decyzji (w przypadku dróg wewnętrznych należących do organu wydającego decyzję). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10 "W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej"). Akademia podniosła, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej (ul. N.) i nie jest skomunikowany drogami wewnętrznymi z drogą publiczną, w tym z ul. S.. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając, że w dniu 7 lipca 2011 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta wpłynął wniosek Liceum Ogólnokształcącego Im. [...], w K. działającego przez pełnomocnika Dyrektora Szkoły W. Z., o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. zagospodarowanie terenu - budowa zielonej ścieżki zdrowia oraz pasa zieleni na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. S. w K. (sygnatura sprawy: [...]). Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku w dniu 17 kwietnia 2014 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pn.: Zagospodarowanie terenu - budowa zielonej ścieżki zdrowia oraz pasa zieleni na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. S. w K.. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Akademia w K., działająca za pośrednictwem Kanclerza uczelni. Decyzją z dnia 16 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, uwzględniając uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ przygotował nowy projekt decyzji z dnia 11 lutego 2015 r. Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy W. Z. ograniczył granice terenu inwestycji planowanego zamierzenia, tj. zmienił przebieg granicy terenu po działce nr [...] i wycofał z terenu inwestycji działkę nr [...]. Tytuł inwestycji przyjął brzmienie: "Zagospodarowanie terenu - budowa zielonej ścieżki zdrowia oraz pasa zieleni na działkach nr [...], [...] przy ul. S. w K.". W związku z ww. korektą wniosku Akademii z uwagi na brak interesu prawnego przestało przysługiwać uprawnienie do bycia stroną postępowania, o czym została poinformowana w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. W dniu 16 grudnia 2014 r. w siedzibie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta już po otrzymaniu informacji, o której mowa powyżej stawił się P. B. pełnomocnik Akademii w celu zapoznania się z aktami sprawy. Z uwagi na fakt, że Akademii przestał w przedmiotowym postępowaniu przysługiwać przymiot strony pracownik Wydziału odmówił P. B. wglądu w akta sprawy, co zostało potwierdzone w protokole z dnia 16 grudnia 2014 r. W dniu 23 grudnia 2014 r. wpłynęło zażalenie Akademii na protokół z dnia 16 grudnia 2014 r. w którym pracownik Wydziału odmówił udostępnienia akt przedmiotowej sprawy P. B. z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Zażalenie wraz z ww. protokołem zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 2 lutego 2015 r., a akta sprawy zostały dosłane na wniosek Kolegium Odwoławczego w dniu 16 lutego 2015 r. W dniu 17 marca 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. Następnie Akademia w K. złożyła zażalenia na bezczynność organu. W dniu 8 maja 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o uznaniu zażalenia na bezczynność organu I instancji za uzasadnione i wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy tj. 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia organowi I instancji wraz z aktami sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podniesiono ponadto, że Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta zwrócił się pismem z dnia 27 maja 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z prośbą o wypożyczenie na okres 14 dni akt przedmiotowej sprawy w celu wykonania postanowienia Kolegium z dnia 8 maja 2015 r. znak: [...], a także przygotowania odpowiedzi na wniesiona za pośrednictwem Prezydenta Miasta skargę. Do dnia dzisiejszego Wydział nie uzyskał żadnej odpowiedzi w tej kwestii oraz nie otrzymał akt sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy miała w sprawie miejsce bezczynność organu w przedmiocie udostepnienia akt administracyjnych sprawy. Sąd rozpoznając sprawę, nie jest związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność może być wniesiona w sprawie, w której organ administracji winien wydać postanowienie na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 2 P.p.s.a.). Strona skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a., złożyła zażalenie na bezczynność do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. O bezczynności w rozpoznaniu danej sprawy można mówić wówczas, gdy organ administracyjny nie załatwia sprawy administracyjnej lub określonej kwestii wpadkowej w ustawowo wyznaczonym czasie lub w innym niezbędnym okresie wyznaczonym do załatwienia danej sprawy. Czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy powinien być rozsądny i dający się usprawiedliwić zachowaniem organ. Niezależnie bowiem od treści art. 35 K.p.a. zakreślającego okres maksymalnie 2 miesięcy na prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej, zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. Przedłużanie jednak prowadzonego postępowania musi mieć charakter wyjątkowy i szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. Przedłużanie postępowania ponad zakreślony maksymalnie (i to ustawowo) limit czasu zawsze winno być oceniane z uwagi na prawidłowość podejmowania czynności dowodowych bądź skomplikowany charakter ustalania stanu faktycznego sprawy. Porównując w tej sprawie datę złożenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych (16 grudnia 2014 r.) z datą wniesienia skargi należy stwierdzić, że w sprawie zachodzi stan bezczynności organu. Z akt sprawy wynika, że po odmowie udostępnienia akt administracyjnych stronie skarżącej, wniosła ona zażalenie na "postanowienie" o odmowie udostępnienia, co do którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jego niedopuszczalność. Kolejnym zażaleniem z dnia 9 kwietnia 2015 r. strona skarżąca zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy udzielenia wglądu do akt sprawy alternatywnie odmowy wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wglądu. Postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało to zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło termin 7-dniowy do załatwienia sprawy. Akta sprawy administracyjnej zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w związku ze skargą. Mając powyższe okresy na uwadze należy stwierdzić, że od dnia 16 grudnia 2014 r. do daty wniesienia skargi, Prezydent Miasta był bezczynny w załatwieniu wniosku o udostępnienie akt sprawy. Nie zwalnia z bezczynności organu okoliczność wniesienia zażalenia wymaganego art. 37 § 1 K.p.a. Także i sytuacja przekazania akt do sądu administracyjnego nie może uzasadniać odmowy załatwienia wniosku. Prezydent Miasta mógł zwrócić się np. o wypożyczenie akt z sądu administracyjnego, bądź też pracownicy organu I instancji mogli swobodnie przeglądać akt w siedzibie Sądu lub sporządzić ich kserokopie. Nie można również zapominać, ze w tej sprawie zarzucana organowi bezczynność dotyczy kwestii wpadkowej, jaką jest odmowa udostępnienia akt administracyjnych. Załatwienie takiej sprawy nie wymagało przeprowadzania postępowania dowodowego w większym zakresie. Tym samym należy przyjąć, że tak długi okres prowadzenia postępowania w okolicznościach tej sprawy nie jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazuje jedynie, że nie mógł wykonać postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z daty 8 maja 2015 r. z powodu braku przekazania akt administracyjnych. Sąd tego stanowiska nie podziela. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. wniesienie zażalenia na bezczynność stanowi jedynie warunek formalny prawidłowego wniesienia skargi. W tym zakresie nie ma znaczenia, jakie stanowisko zajął organ wyższej instancji rozpoznając takie zażalenie. Organ odmawiając jakiegokolwiek podjęcia czynności w przedmiocie udostepnienia akt administracyjnych naraża się na zarzut bezczynności, w sytuacji, gdy takie czynności powinien podjąć. Rozpoznanie zażalenia na bezczynność połączone z jego uznaniem i zobowiązaniem do wydaniu aktu pod podjęcia czynności jedynie stwierdza fakt, jakim jest bezczynność organu i dąży do jej zakończenia. Sąd w tym składzie przypomina jedynie, że zakończenie postepowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych może zakończyć się w trojaki sposób: a) poprzez udostępnienie takich akt, b) poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostepnienia takich akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., c) poprzez umorzenie postepowania w sprawie udostepnienia akt, jeżeli wniosek nie pochodziłby od strony (art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.). Takie też stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, opub. w LEX nr 1343892). W ocenie Sądu zakreślony termin 14-dniowy na udostępnienie akt sprawy lub wydania stosownego postanowienia będzie w zupełności wystarczający do załatwienia tej wpadkowej sprawy. Sąd w tym składzie podziela pogląd, że art. 149 § 1 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę prawną zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność polega na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność stanowiła rażące naruszenie prawa albo nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie ze skargi na bezczynność organu administracyjnego sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza oceny czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego uznał, że bezczynność mimo naruszenia prawa, nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto należy stwierdzić, że w tej sprawie odmowa udostępnienia akt nie przybrała żadnej formy procesowej, a tym samym brak podjęcia czynności takiej jak udostepnienie akt administracyjnych nie jest czynnością materialno-techniczną. W niniejszej sprawie Sąd o kosztach orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz art. 210 § 1 P.p.s.a.