II SA/Ke 627/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia S. S. na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A i B, stanowiącej własność I. B. z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków działką nr C stanowiącą własność S. S. na kwotę 4419,00 zł i zobowiązał: I. B. do uiszczenia ½ części kosztów, to jest kwoty 2209,50 zł oraz S. S. do uiszczenia ½ części kosztów, to jest kwoty 2209,50 zł Organ I instancji wskazał, że w dniu 20 stycznia 2014r. wszczął na wniosek I. B. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonych w miejscowości [...], zaś do wykonania czynności inżynieryjno-technicznych upoważnił geodetę uprawnionego, legitymującego się uprawnieniami zawodowymi nr 20695. W dniu 19 listopada 2014r. organ wydał decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazał sprawę do rozstrzygnięcia Sądowi Rejonowemu i jednocześnie z wydaniem tej decyzji ustalił w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, wskazał i zobowiązał osoby do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Koszty wykonania operatu geodezyjnego określone przez biegłego geodetę wyniosły 4419,00 zł i zostały uiszczone przez Gminę na podstawie wystawionej przez geodetę faktury. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. S., podnosząc, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia, a kosztami rozgraniczenia winna zostać obciążona wyłącznie wnioskodawczyni. Rozpatrując zasadność wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują organy wykonawcze samorządu gminnego (art. 29 ust. 3 ustawy) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami i włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 pkt 1-2 ustawy). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy). W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (wyrok WSA w Poznaniu z 23.03.2011r. sygn. akt IV SA/Po 81/11). Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 k.p.a. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. W orzecznictwie zgodnie podnosi się, że postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Organ administracji publicznej kierując się art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, zatem zauważać korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują strony w nim uczestniczące, a nie tylko skupiać się na podmiocie, który wystąpił z żądaniem jego wszczęcia, zwłaszcza w sytuacji, gdy rozgraniczenie dotyczy gruntów prywatnych i trudno się spodziewać, że wszczęcie takiego postępowania nastąpi z urzędu (wyrok WSA z dnia 09.06.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 474/06, wyrok WSA z dnia 19.01.2011r., sygn. akt II SA/Po 561/10, wyrok WSA z dnia 15.02.2011r., sygn. akt III SA/Lu 434/10). W uchwale z dnia 11.12.2006r., sygn. akt I OPS 5/06 NSA wskazał, że w charakteryzowanym postępowaniu administracyjnym znajduje zastosowanie art. 152 kodeksu cywilnego, stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. W niniejszej sprawie, postępowanie toczyło się na wniosek I. B. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014r. organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe przedmiotowych nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych czynności geodeta sporządził dokumentację rozgraniczeniową, która została przyjęta w dniu 9 grudnia 2014r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego pod nr [...]. Decyzją z dnia 19 listopada 2014r. organ I instancji umorzył opisane wyżej postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu. Koszty niniejszego postępowania rozgraniczeniowego, z tytułu umowy zawartej przez Gminę a geodetą [...], którego oferta została wybrana w wyniku przetargu, poniesione przez organ I instancji na podstawie faktury Nr 1/10/2014, wyniosły 4419,00 zł W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o obowiązku poniesienia przez strony postępowania kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniósł S. S. , zarzucając - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy 1. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. polegające na obciążeniu S. S. kosztami postępowania rozgraniczeniowego w połowie, podczas gdy tymi kosztami winna zostać wyłącznie obciążona wnioskodawczyni I. B.; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegające na utrzymaniu zaskarżonego postanowienia przez SKO w mocy, w sytuacji gdy skarżący wniósł słuszne zażalenie, a nadto bez uwzględnienia i rozpatrzenia przez SKO podniesionych w tym zażaleniu okoliczności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Nie on żądał przeprowadzenia postępowania o rozgraniczenie, i to z winy wnioskodawczyni doszło do sporu granicznego. T wyłącznie działanie wnioskodawczyni zapoczątkowało spór graniczny, co powinno znaleźć wyraz w orzeczeniu organu w przedmiocie kosztów rozgraniczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania I. B. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1, art. 264 § 1 k.p.a. oraz art. 152 k.c., które określają zasady i rozdział kosztów postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2010.193.1287 j.t.), zwanej dalej ustawą, obejmuje co do zasady dwa stadia postępowania: administracyjne i z urzędu (art. 29-39). Postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu lub na wniosek (art. 30). W tym postępowaniu czynności rozgraniczające dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta (art. 31). Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu granicy nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (art. 34 ust. 1), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi (art. 34 ust. 2). W sprawie niniejszej doszło do sytuacji, przewidzianej w art. 34 ust. 2 ustawy, gdyż nie doszło do zawarcia ugody co do przebiegu granicy pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek I. B. i nie było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. W tej sytuacji organ, po wydaniu decyzji z dnia 19 listopada 2014r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działek nr A i B oraz działki C, położonych w miejscowości [...] oraz o przekazaniu sprawy do Sądu Rejonowego, miał obowiązek ustalić koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia oraz ustalić osoby zobowiązane do ich poniesienia, a także sposób i termin ich uiszczenia, o czym stanowi art. 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Mający zastosowanie także w postępowaniu administracyjnym przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy strony a organ administracyjny, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w powołanym wyżej art. 152 k.c. Sąd nie podziela wywodów zawartych w skardze dotyczących braku podstaw do obciążenia skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego .Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 5/06 udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W niniejszym postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek właścicielki jednej z nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości stał na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leżało w jego interesie, gdyż nie kwestionował on przebiegu granicy, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia. Jednak uznać należy, że w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, ponieważ granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, skoro sprawa została w trybie art. 34 ustawy przekazana do rozstrzygnięcia sądowi. Strony w trakcie postępowania prowadzonego przez uprawnionego geodetę nie ustaliły zgodnego przebiegu granicy, co wskazuje na istniejący spór pomiędzy właścicielami przedmiotowych nieruchomości i konieczność przekazania sprawy rozgraniczeniowej do sądu. Nie można zatem twierdzić, że rozgraniczenie w sprawie niniejszej nie było przeprowadzane także w interesie skarżącego, a jedynie w interesie wnioskującej o rozgraniczenie I. B. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 11 grudnia 2006r., którą Sąd orzekający w pełni podziela, "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzenia upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez ten organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c.". Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1, art. 264 § 1 k.p.a. oraz art. 152 k.c. i właściwie je zastosował. Koszty postępowania, na które składało się wynagrodzenie biegłego geodety, poniesione zostały w interesie stron tego postępowania i nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązkiem ich poniesienia prawidłowo obciążono strony po połowie. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.