II SA/Rz 877/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 18 września 2015 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. P. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wyboru na stanowisko pracownika samorządowego - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. W dniu 13 lipca 2015 r. wpłynęła do Sądu skarga T. P. na "czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] ogłoszoną w dniu 13 kwietnia 2015 r." w Biuletynie Informacji Publicznej polegającą na wyborze R. K. na stanowisko urzędnicze starszego administratora Krytej Pływalni w [...]. Z akt sprawy wynika, że skarżący ubiegał się o zatrudnienie na stanowisku starszego administratora Krytej Pływalni w [...]. Burmistrz [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. ogłosił bowiem konkurs na stanowisko urzędnicze starszego administratora Krytej Pływalni w [...], powołując jednocześnie komisję konkursową do przeprowadzenia naboru. Do konkursu zgłosiło się dwóch kandydatów, tj. T. P. i R. K. Po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszono wyniki postępowania konkursowego, w którym R. K. uzyskał łącznie 51 punktów, a T. P. 36 i wskazano, że na skutek naboru wyłoniono do zatrudnienia R. K. Informacje o wyniku naboru podano do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 13 kwietnia 2015 r. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. T. P. skierował do Burmistrza wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując legalność przeprowadzonego postępowania i domagając się unieważnienia wyników naboru na ww. stanowisko. Następnie w dniu 24 czerwca 2015 r. za pośrednictwem organu wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na "czynność Burmistrza ogłoszoną w dniu 13 kwietnia 2015 r." w Biuletynie Informacji Publicznej polegająca na dokonaniu wyboru R. K. na ww. stanowisko jako osoby o niższych kompetencjach niż skarżący. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania, przedstawiając także przebieg postępowania naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) dalej: zwanej "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, musi być określony w ustawie. Nie cała bowiem działalność administracji publicznej została poddana takiej kontroli (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z 3 grudnia 2001 r. sygn. OPS 3/01). Jak wynika z art. 1 Ppsa, ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl art. 3 § 2 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1), niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2) lub egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), a także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Właściwość sądu administracyjnego może określać również przepis szczególny (art. 3 § 3 Ppsa). Została ona jednak wyłączona w sprawach określonych w art. 5 Ppsa, w tym dotyczących odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Skarżący zmierza do poddania kontroli sądowoadministracyjnej legalności przeprowadzonego naboru (postępowania rekrutacyjnego) na wolne stanowisko urzędnicze w samorządzie gminnym (terytorialnym), w tym dokonania wyboru kandydata na wolne stanowisko, co do którego nabór przeprowadzono w trybie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 z późn. zm.), dalej zwana "Ups". Przedmiot skargi określa jako "czynność Burmistrza ogłoszoną w Biuletynie Informacji Publicznej polegającą na wyborze na stanowisko starszego administratora Krytej Pływali", a w treści skargi kwestionuje także legalność przebiegu naboru. Wadliwości wyboru upatruje w niespełnianiu przez drugiego z kandydatów wymagań do objęcia wolnego stanowiska w jednostce organizacyjnej samorządu gminnego. Tak określony przedmiot skargi, którym Sąd jest związany (art. 57 pkt 1-3 Ppsa), nie jest jednak sprawą sądowoadministracyjną. Nie jest to bowiem decyzja, postanowienia ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 Ppsa. Nie jest to także inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a brak jest przepisu szczególnego, w tym w Ups, który tego rodzaju sprawę poddawałby kontroli sądu administracyjnego. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 Ups, pracownicy samorządowi są zatrudniani co do zasady na podstawie umowy o pracę na stanowiskach: urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych; doradców i asystentów; pomocniczych i obsługi (art. 4 ust. 2 Ups). Zgodnie z art. 11 ust. 1 Ups, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze, jest otwarty i konkurencyjny. Ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór (art. 13 ust. 1 Ups). Po przeprowadzonym naborze komisja w sporządzonym protokole wskazuje kierownikowi jednostki (organizatorowi naboru) nie więcej niż pięciu kandydatów i uzasadniania dokonany wybór (art. 13a ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2 Ups). Informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiera ona m.in. imię i nazwisko wybranego kandydata oraz uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko (art. 15 ust. 1 i 2 Ups). Istotne jest też to, że zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 Ups, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Tak więc nabór na wolne stanowisko samorządowe to zespół niewładczych czynności z zakresu prawa pracy (cywilnych sensu largo), a nie z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nałożył jedynie na pracodawcę samorządowego obowiązek przeprowadzenia naboru otwartego i konkurencyjnego, jako że dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach dla obywateli polskich korzystających z pełni praw publicznych gwarantuje art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rekrutacja jest jednak tylko formą poszukiwania kandydatów do zatrudnienia na danym stanowisku, a nie przejawem administrowania publicznoprawnego. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują wydawania w toku naboru na stanowisko pracownika samorządowego aktów z zakresu administracji publicznej, które mogłoby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Także sam fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru w Biuletynie Informacji Publicznej, podobnie jak wskazanie przez komisję kandydatów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 Ups, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a jedynie informację publiczną o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.). Taki akt lub czynność musi mieć bowiem charakter zewnętrzny, tj. być skierowany do podmiotu indywidualnego (nie może nosić cech generalności, czyli być skierowanym do nieokreślonego kręgu adresatów) i niepodporządkowanego organizacyjne ani służbowo organowi go wydającemu lub podejmującemu. Musi mieć również charakter władczy, publicznoprawny oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków podmiotu, do którego są skierowane, wynikających wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (podkr. Sądu); między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym czynność musi zachodzić ścisły i bezpośredni związek (por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 oraz z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. II GPS 6/09; A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, s. 62 – 63). Tymczasem opisanemu wyżej działaniu Burmistrza o charakterze techniczno-informacyjnym (podaniu do publicznej wiadomości informacji o wyniku naboru przeprowadzonego przez komisję konkursową) nie można przypisać takich cech. Żaden z przepisów Ups nie przewiduje też prawnego obowiązku zatrudnienia jednego z kandydatów na stanowisku (określa jedynie możliwość, ale nie obowiązek), co do którego prowadzono nabór, jak to ma miejsce w niektórych innych regulacjach normatywnych (por. art. 49 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 618); art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.); art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 z późn. zm.); art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1384)). Organizator naboru nie podejmuje żadnego aktu zatwierdzającego, jak to ma miejsce np. podczas naboru na stanowisko dyrektora szkoły (por. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.). Celem, jaki ma być zrealizowany przez procedurę otwartego i konkurencyjnego naboru określonego w przepisach Ups, jest wyłącznie wyłonienie kandydata na pracownicze stanowisko samorządowe, a nie bezpośrednio zatrudnienie wybranej osoby na takim stanowisku. Nabór (rekrutacja) jest zatem zespołem niewładczych czynności z zakresu prawa pracy poprzedzających ewentualne zatrudnienie, a nie z zakresu administracji publicznej. Natomiast nawiązanie stosunku pracy z konkretną osobą stanowi uprawnienie pracodawcy samorządowego, w nie jego obowiązek (zob. A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art.15 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX; J. Stelina, Komentarz do art.16 ustawy o pracownikach samorządowych). Z podanych względów skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jej rozpoznanie zrodziłoby natomiast nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Stosownie do art. 222 Ppsa z powodu istnienia podstaw do odrzucenia skargi nie wzywano skarżącego do uiszczenia wpisu, ponieważ sprawie nie można nadać biegu.