II OSK 106/16

Dnia 26 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 632/15 w sprawie ze skargi B. B. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Śródmieście - Obszar I.1.3 Czarnowska, Żelazna - PKS" na obszarze miasta Kielce 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. B. na rzecz Miasta Kielce kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 632/15, oddalił skargę B. B. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Śródmieście – Obszar I.1.3 Czarnowska, Żelazna - PKS" na obszarze miasta Kielce. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. B. B. w dniu [...] czerwca 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (za pośrednictwem organu) skargę na uchwałę Rady Miasta Kielce nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Śródmieście – Obszar I.1.3 Czarnowska, Żelazna – PKS" na obszarze miasta Kielce, zwaną dalej Planem, poprzedzając ją wezwaniem Rady Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie udzielił odpowiedzi. Skarżąca zakwestionowała uregulowania zawarte w § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Planu. Mając na uwadze fakt, że jest właścicielem działki o powierzchni [...] m2 położonej na terenie objętym przedmiotowym planem oznaczonym w nim symbolem UC1 wskazała, że według zaskarżonych zapisów planu na terenie tym będzie dopuszczalna jedynie zabudowa jednym obiektem handlowym o powierzchni powyżej 2000 m2, a działki powstałe w wyniku scalenia i podziału będą musiały mieć powierzchnię nie mniejszą niż 1000 m2. Domagała się stwierdzenia nieważności § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b planu bowiem panujące stosunki właścicielskie na terenie oznaczonym symbolem UC1 powodują niewykonalność zaskarżonego przepisu w jego obecnym brzmieniu. Skoro posiada działkę o powierzchni poniżej 1000 m2, to przy ewentualnym scaleniu i podziale ten fakt będzie musiał być uwzględniony, tym bardziej, iż na terenie nie jest planowana inwestycja publiczna, która miałaby uzasadniać ewentualne wywłaszczenia. Według skarżącej należało stwierdzić nieważność obecnego zapisu § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały bowiem jego zapis prowadzi do rażącego przekroczenia władztwa planistycznego organu. Argumentowała, że skoro organ, przy niejednorodnej strukturze właścicielskiej terenu, umożliwia dokonanie inwestycji tylko jednemu z właścicieli, względnie wyróżnia tylko właściciela większej działki, to prowadzi to do naruszenia prawa własności skarżącej, które nie jest umotywowane w żaden racjonalny sposób. O ile zrozumiałe byłoby dopuszczenie możliwości budowy obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2000 m2, jako jednej z alternatyw dla wyróżnionego terenu, o tyle całkowicie bezzasadnym jest ograniczanie prawa zabudowy jedynie do tego rodzaju obiektów. W pierwszym przypadku od inicjatywy właścicieli zależałoby, czy na terenie powstałoby kilka obiektów handlowych czy jeden na kilku połączonych działkach, w drugim dochodzi do rażącego ograniczenia prawa jednego z właścicieli. Skarżąca podniosła także, że pomiędzy nią, a syndykiem P. w K., toczy się przed Sądem Okręgowym w Kielcach sądowy spór o wydanie przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej odrzucenie bowiem w skardze błędnie oznaczono organ, którego uchwałę zaskarżono (Rada Miasta P.). Zdaniem organu, skarga powinna zostać oddalona bowiem niezasadny jest zarzut dotyczący niewykonalności § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b planu miejscowego, ustalającego minimalną powierzchnię wydzielanych nowych działek budowlanych do 1000 m2. Organ, mając na uwadze treść art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), który stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości" zaznaczył, że w skarżonym planie miejscowym, a w szczególności dla terenu o symbolu UC1, nie określono granic takich obszarów, nie znajdując w wyniku przeprowadzanych analiz (w tym lokalnej struktury własnościowej) konieczności dla przeprowadzenia scalenia i podziału. Przywołano § 12 ust. 2 planu, który stanowi, że "Na obszarze objętym granicami planu nie wyznacza się terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami". Organ zaznaczył, że minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki ma związek z przeznaczeniem terenu i będzie inna dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a inna dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Organ podkreślił, że ustalenie w planie miejscowym minimalnych parametrów działek ma przede wszystkim na względzie prawidłowość późniejszego procesu inwestycyjnego i osiągnięcie planowanego ładu przestrzennego, a nie procedurę scalania i powtórnego podziału w aspekcie parametrów istniejącej (zastanej) struktury własnościowej - tym bardziej, że w skarżonym planie nie wyznaczono granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów. Zdaniem organu, zarzut skarżącej, że zaskarżony § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b. jest niewykonalny uznać należy za kompletnie chybiony, ponieważ normy z niego płynące dotyczą jedynie ewentualnych podziałów nieruchomości dokonywanych po jego uchwaleniu. Abstrahuje on więc od stosunków właścicielskich, nakładając jedynie na właścicieli (ale i także na organy władzy publicznej), aby nowopowstała po scaleniu albo podziale działka, spełniała kryterium powierzchni. Natomiast nie zawarcie warunków podziału/scalania działek uniemożliwiałoby przeprowadzenie tej procedury z inicjatywy właścicieli, czy użytkowników wieczystych działek. Organ wskazał, że teren o symbolu UC1, na którym w całości zlokalizowana jest działka nr ew. [...] stanowiąca własność skarżącej, przeznaczony jest w planie miejscowym pod wielkopowierzchniowy obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Takie przeznaczenie tego terenu w planie wypływa wprost z dyspozycji "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce" przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] z późniejszymi zmianami, które to ustalenia są dla organu sporządzającego plan wiążące zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Organ podkreślił, że teren o symbolu UC1 posiada powierzchnię ok. [...] ha ([...] m2) i ma niejednorodną strukturę. Zawiera się w nim w części lub całości jedenaście działek gruntu, z których sześć posiada powierzchnię mniejszą od 1000 m2. Tylko cztery istniejące działki posiadają w granicach terenu UC1 powierzchnię większą niż 1000 m2. Niejednorodna też jest struktura właścicielska - w granicach terenu UC1 występuje pięć podmiotów właścicielskich: P. Sp. z o.o. (ok. 47% terenu UC1), T. (ok. 28% terenu UC1), Gmina K. (udziały w działce nr ew. [...] - ok. 3% terenu UC1) oraz w przypadku dwóch działek osoby fizyczne (odpowiednio ok. 14% i ok. 9% terenu UC1). Dominująca część terenu o symbolu UC1 - w tym w całości nieruchomość stanowiąca własność skarżącej - od początku lat 80. zagospodarowane i użytkowane były (a w zasadzie są - do chwili obecnej) jako parking dla autobusów, będący integralną częścią zespołu kieleckiego dworca autobusowego. Powstanie w tym miejscu nowej funkcji, niezależnej od dworca - wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - wymusza jednoczesną realizację koniecznej dla niego infrastruktury w innym kształcie, tj. m.in. budowy planowanych dróg publicznych o symbolach KDL1 i KDD1 oraz publicznego ciągu pieszo-jezdnego KDPJ3 wraz z sieciami podziemnymi. Przewidziany w planie układ komunikacyjny jest wystarczający dla obsługi całego terenu UC1 - przy założonej funkcji oraz lokalnych uwarunkowaniach (w tym geometrii układu własności oraz dostępu do drogi publicznej). Nieracjonalne i wadliwe byłoby rozwiązanie zapewniające bezpośredni dostęp do drogi publicznej dla wszystkich wymienionych działek (w tym działki skarżącej) odrębnie. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę lokalne uwarunkowania, układ własności, specyfikę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz stosunkowo niewielką (w odniesieniu do przewidzianej funkcji) powierzchnię terenu UC1 (niecały jeden hektar), w trakcie prac planistycznych założono konieczność zorganizowanego procesu inwestycyjnego dla całości obiektu, wykluczając możliwość powstania zespołu budynków na zasadzie niezależnych inwestycji dokonywanych indywidualnie przez właścicieli poszczególnych działek, tj. w drodze odrębnych wystąpień o pozwolenie na budowę. Za decyzją taką, gwarantującą jednorodność architektoniczną planowanego obiektu i jego spójność z istniejącym, eksponowanym krajobrazem kulturowym o wybitnych wartościach (zespół dworca autobusowego wpisany do gminnej ewidencji zabytków oraz ujęty w rejestrze zabytków kościół p.w. Świętego Krzyża), stały także względy kompozycji przestrzennej i ochrony wartości kulturowych. Organ zwrócił uwagę, że specyfika wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, realizowanego zazwyczaj przez jednego inwestora lub kilku w oparciu o jeden, spójny projekt budowlany, zapewniający racjonalny dostęp wszystkich obiektów do infrastruktury, a także konieczność zrealizowania integralnie związanej z obiektem handlowym strefy przestrzeni ogólnodostępnej (poza liniami zabudowy), wymusza spójne i integralne podejście do przygotowania inwestycji. Zapis § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały, stanowi o braku konieczności uwzględniania wyznaczonych minimalnych parametrów dla nowo wydzielanych działek w przypadkach ich wydzielania m.in. pod drogi wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i podziałów mających na celu powiększenie działek macierzystych. Minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej na terenie UC1 wielkości 1000 m2 określono, biorąc pod uwagę specyfikę przeznaczenia terenu (obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) oraz całokształt istniejących uwarunkowań. Organ odwołując się do konkretnych wyliczeń uznał, że przyjęta w planie wielkość nowo wydzielanej działki na terenie UC1 została określona na poziomie możliwie najniższym, na krawędzi racjonalności z inżynierskiego i technicznego punktu widzenia. Zatem zapis planu miejscowego, z którego wynika, że minimalna wielkość nowo wydzielanej działki jest większa od niektórych działek istniejących ma merytoryczne uzasadnienie. Organ zwrócił uwagę, że przy spełnieniu określonych warunków, przy zachowaniu odrębnej struktury własnościowej działki skarżącej możliwe jest zrealizowanie inwestycji zgodnej z planem i przepisami odrębnymi. Łączna powierzchnia struktury budowlanej zlokalizowanej na jej działce nie miałaby znaczenia, ponieważ byłaby ona integralnie związana - pod względem kompozycji architektonicznej i funkcji - z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym zlokalizowanym na pozostałej powierzchni. Organ podważył też zasadność zarzutu skargi odnośnie do treści § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej przeznaczenie terenu UC1 pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego nie stanowi o naruszeniu jej prawa własności ani o przekroczeniu władztwa planistycznego organu. Nie wynika z tego przeznaczenia umożliwienie dokonania inwestycji tylko jednemu z właścicieli lub właścicielowi większej działki. Organ zwrócił uwagę, że przeznaczenie w planie terenu UC1 pod wielkopowierzchniowy obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wypływa wprost z dyspozycji "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce" przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] z późniejszymi zmianami, które to ustalenia dla organu sporządzającego plan są wiążące. Zdaniem organu, ustalenia planu miejscowego w żaden sposób nie wyróżniają jakichkolwiek właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością nr ew. [...]. Niezasadne jest, w ocenie organu, twierdzenie skarżącej, że ustalone w planie przeznaczenie "przy niejednorodnej strukturze właścicielskiej terenu umożliwia dokonanie inwestycji tylko jednemu z właścicieli, względnie wyróżnia tylko właściciela większej działki". Równość podmiotów, których działki zlokalizowane są na terenie UC1, zapewnia bowiem § 21 ust. 2 pkt 3 lit. a Planu wprowadzający "nakaz zagospodarowania terenu jedną inwestycją", co w kontekście definicji zawartej w § 3 pkt 7 Planu oznacza obowiązek opracowania jednolitego projektu budowlanego dla całego terenu UC1 w jego liniach rozgraniczających. Pomijając najczęstszą w tego typu przypadkach sytuację polegającą na nabyciu wszystkich działek przez jednego inwestora (niekoniecznie jest to władający największą działką, najczęściej jest to podmiot zewnętrzny) obowiązek opracowania jednolitego projektu budowlanego nie wyklucza realizacji inwestycji przez grupę niezależnych wcześniej, odrębnych podmiotów - wymaga to tylko regulacji cywilno - prawnych określających ich relacje w procesie inwestycyjnym i późniejszym okresie użytkowania obiektu (w tym ustalenia własnościowe). Przepis planu, który zabrania zgodnego z przeznaczeniem inwestowania na części tylko terenu przeznaczonego pod wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, podyktowany jest przede wszystkim chęcią zapewnienia wszystkim władających działkami na tym terenie równej pozycji w procesie inwestycyjnym - w szczególności zaś posiadaczom działek o małej powierzchni tj. uniemożliwiającej zrealizowanie w ramach własności obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Organ wskazał, że z uwagi na status planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego brak jest możliwości określenia w planie zagospodarowania przeznaczenia gruntów w sposób hipotetyczny, czy też alternatywny, co postulowano w skardze. Zdaniem organu, bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest wskazanie przez skarżącą, że toczy się obecnie postępowanie przed Sądem Okręgowym w Kielcach pomiędzy skarżącą a syndykiem P. o wydanie przedmiotowej działki. Skarżąca nie wykazała, jak wynik tego sporu miałby wpłynąć na plan zagospodarowania przestrzennego lub na rozpatrywanie przez sąd administracyjny skargi na przedmiotowy plan. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 632/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę uznając, że postawione zarzuty okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego stwierdzenie mogłoby doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień planu. Sąd wskazał, że skarga nie podlega odrzuceniu bowiem w oparciu o dokumentację sprawy wadliwe określenie organu należało uznać za oczywistą omyłkę, która została sprostowana w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2015 r. Sąd nie stwierdził uchybień w zakresie złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta Kielce w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 t.j. ze zm.). Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy skarżąca posiada interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u,s.g., który został zaskarżonymi ustaleniami Planu naruszony, gdyż ingerują one w sposób oczywisty w prawo własności skarżącej poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jej własność. Naruszenie interesu prawnego skarżącej nie powoduje jednak automatycznie uwzględnienia wniesionej przez nią skargi. Istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest bowiem prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest właśnie m.in. plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego. Sąd podkreślił, że w pojęciu władztwa planistycznego określonego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Następnie Sąd mając na uwadze podstawy stwierdzenia nieważności Planu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonał szczegółowej analizy czynności z zakresu procedury planistycznej podejmowanych przez właściwe organy stosownie do art. 17 u.p.z.p. i stwierdził, że przy podejmowaniu tej uchwały nie dopuszczono się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest trafny zarzut naruszenia przez Radę Miasta Kielce prawa poprzez przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem UC1 pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala plan miejscowy m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Kierunek zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie musi być więc zgodny z przeznaczeniem tego terenu przewidzianym w treści studium. Obiektywny brak takiej zgodności oznacza nie tylko błędne jej stwierdzenie, ale również i to, że sama uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny, powodujący konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości lub w części (art. 28 ust.1 ustawy). Wymóg wynikający z art. 20 ust. 1 znalazł się w treści wstępnej zaskarżonej uchwały, a stwierdzenie przez Radę zgodności ze studium odpowiada stanowi faktycznemu, jaki zaistniał w sprawie. Sąd podniósł, że z przedstawionej mu dokumentacji, zmiana Nr 4 Studium – uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Kielcach z [...] października 2008r. – przeznaczyła część obszaru objętego Planem pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. W związku z powyższym, w treści zaskarżonej uchwały nie było możliwe inne przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka B. B. W ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącej zaskarżonym Planem, nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja RP stanowiąc w treści art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są bez wątpienia przepisy ustawy, które upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a które stanowią ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07). Sąd podkreślił, że organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest zatem dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Sąd przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00 (OTK 2001/2/29), w którym stwierdza się, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do oczekiwań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. W świetle powyższego Sąd wywiódł, że nie jest uprawniony zarzut, iż fakt przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem UC1 wyłącznie (a nie – jak podnosi skarżąca – alternatywnie) pod budowę obiektu wielkopowierzchniowego stanowi naruszenie władztwa planistycznego. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, zgodnie z którym proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym może prowadzić do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Sama sprzeczność nie stanowi jednak samodzielnej i wystarczającej podstawy do uznania, że doszło do przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego (por. także wyrok NSA z 25 czerwca 2015r., II OSK 2865/13). Sąd zauważył, że z dokumentacji przedstawionej przez organ wynika, że koncepcja realizowana przez Gminę na całym terenie objętym Planem dotyczy nie tylko budowy obiektu wielkopowierzchniowego, ale przede wszystkim zapewnienia kontynuacji funkcji usług komunikacji zbiorowej, świadczonych na terenie dworca PKS, przy zachowaniu jego walorów zabytkowych, jako charakterystycznego dla panoramy miasta obiektu. W uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu podniesiono, że rozwój infrastruktury komunikacyjnej i technicznej w tym rejonie oraz sposoby wykształcenia przestrzeni publicznych i powiązania z historycznym centrum miasta pozwoli na znaczne zwiększenie atrakcyjności całego terenu. Ponadto sąsiedztwo dworca kolejowego z planowanym jego przekształceniem w centrum usługowo-handlowe z funkcją obsługi pasażerów będzie stanowić istotny czynnik aktywizujący rozwój nowej infrastruktury. W zakresie zarzutu dotyczącego zapisu zawartego w § 12 ust. 1 pkt 1b Planu, Sąd podkreślił, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Uregulowania zawarte w kwestionowanym przez skarżącą zapisie stanowią zatem wyraz realizacji przez Gminę ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8. Sąd, przyjmując założenie, że obszar oznaczony w Planie symbolem UC1 Gmina Kielce wyznaczyła jako teren wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, uznał, iż określenie minimalnej powierzchni działki wydzielonej w wyniku ewentualnego scalenia na 1000 m2 było racjonalne i uzasadnione z punktu widzenia realizacji założeń planistycznych Gminy. W § 12 Planu znalazły się także wszystkie elementy wymagane przez § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1587). Ponadto Sąd zauważył, że z treści § 12 ust. 2 Planu wynika, iż na obszarze objętym granicami Planu nie wyznacza się terenów wymagających przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, oznaczało to, że postępowanie scaleniowe na tym terenie jedynie może być przeprowadzone, ale wcale nie musi. Dalej wskazano, iż bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają wnioski wynikające ze złożonej przez B. B. opinii urbanistycznej opracowanej przez Pracownię Urbanistyki i Architektury M. S. Oczywistym jest, że konsekwencją wprowadzenia w życie koncepcji planistycznej ujętej w § 21 Planu, jest faktyczna niemożność realizacji przez nią - wyłącznie na własnej działce o powierzchni [...] m2 – wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Sąd zaznaczył, że założenia i polityka przestrzenna gminy, która znajduje wyraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, abstrahuje od stosunków własnościowych na danym obszarze i tego, czy zamierzony przez organ planistyczny sposób zagospodarowania terenu może być zrealizowany osobno na każdej ewidencyjnej działce położonej w zasięgu oddziaływania planu. Z założenia bowiem polityka przestrzenna gminy musi mieć zasięg terytorialny i obejmować większe obszary, często o bardzo zróżnicowanej strukturze własnościowej. Tylko w ten sposób gmina może uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazania ustawowe zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu był także zarzut dotyczący przewidywanego przez skarżącą spadku wartości jej działki. Sytuację taką przewiduje bowiem art. 36 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. W ocenie Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy postępowanie cywilne toczące się w związku ze sporem, w jakim pozostaje skarżąca oraz syndyk P. oraz postępowanie karne dotyczące wywłaszczenia przeprowadzonego w 1972 r. B. B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną, niezgodną z brzmieniem art. 64 § 3 Konstytucji RP wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w konsekwencji mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest oddalenie skargi pomimo jej zasadności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1. Ponadto skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z pełnym brzmieniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skarżąca nie kwestionuje faktu, iż prawo własności nie jest prawem nieograniczonym i godzi się na pewne ograniczenia. Niemniej, nie może zostać zaakceptowany stan prawny, w którym własność ograniczana jest w sposób, który narusza samą jej zasadę i nie stoi za tym uzasadniony interes publiczny. W analizowanym przypadku dochodzi do faktycznego "wywłaszczenia" Skarżącej z jej prawa własności. Ostatecznie można byłoby się zgodzić z taką sytuacją, gdyby przeznaczenie nieruchomości określone zostało w kontekście celu użyteczności publicznej (np. drogę). W takim bowiem wypadku interes jednostki ustępuje miejsca interesowi publicznemu. W niniejszym przypadku Organ ograniczając prawo własności Skarżącej rozstrzygnął jednak o interesie prywatnym właściciela większej sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Trudno w tym kontekście odgadnąć, jaka jest przesłanka ograniczenia prawa własności Skarżącej. Wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w centrum miasta realizuje faktycznie jedynie interes prywatnego inwestora. Co do zasady jest sprzeczne z interesem publicznym rozumianym w tym przypadku, jako możliwość równomiernego rozwoju tkanki miejskiej, funkcjonowania drobnego handlu i rzemiosła. Zgoda na wybudowanie galerii handlowej w tym miejscu nie przyczyni się do rozwoju miasta, lecz przyniesie skutek odwrotny. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania Organ winien mieć na względzie brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określającym elementy planu a wśród nich szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz art. 1 ust 2 ust. 7 stwierdzający, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Wykładnia tych przepisów musi być dokonywana w odniesieniu do norm konstytucyjnych wskazujących na konieczność poszanowania prawa własności i możliwości ograniczenia tylko w szczególnych wypadkach. Ma to tym większe znaczenie, iż skoro ustrojodawca umożliwił ograniczenie prawa własności tylko pod pewnymi warunkami, to również Organ ustanawiający akt prawa miejscowego winien rozważyć, czy dokonane ograniczenia są umotywowane interesem publicznym. Odmawiając uchylenia Uchwały w zaskarżonej części Sąd pierwszej instancji faktycznie przyzwala na ciche wywłaszczenie Skarżącej, motywowane jednak tylko interesem prywatnym innego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna B. B. jest pozbawiona podstaw. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego stanowi źródło prawa obowiązującego na terenie, do którego się odnosi. Rada Miasta jako organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego w ramach przyznanych jej przez ustawodawcę kompetencji do określenia w uchwałach - planach miejscowych - zasad zagospodarowania terenu realizuje tzw. władztwo planistyczne. Objawia się to w tym, że samodzielnie ustala przeznaczenie terenu pod określone funkcje i określa zasady zagospodarowania dla terenu, który ma taką funkcję realizować. Nie czyni tego jednak w sposób dowolny. Ustalenia planu muszą odpowiadać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa materialnego i tak stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zapisy planu miejscowego mają być zgodne z zapisami studium kierunków i zagospodarowania obowiązującego na tym terenie. Rada Gminy może zatem przeznaczyć dla danego terenu funkcję, która będzie zgodna z kierunkami zagospodarowania jakie wcześniej określono dla tego terenu w studium. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy skoro zmiana Nr 4 Studium – uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Kielcach z [...] października 2008r. – przeznaczyła część obszaru objętego Planem pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, to Rada Gminy Kielce ustalając plan miejscowy nie mogła przeznaczyć tego terenu np. pod tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. W związku z powyższym, przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka Skarżącej kasacyjnie pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe było prawidłowe albowiem wynikało z zapisów studium, które jest wyrazem polityki przestrzennej danej gminy. Uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane przez organy nadzoru pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawo własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej. Jak stanowi w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie narusza prawa własności takie ograniczenie, które odbywa się z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Z art. 140 k.c. wynika, że istnieją 3 wyznaczniki granic treści prawa własności: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego, oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie każdej własności. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje określenie przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym pod określoną funkcję, to należy uznać, że ustawodawca dopuszcza ograniczenie prawa własności w tej właśnie formie. Rady Gmin korzystając ze swoich kompetencji planistycznych mogą zmienić dotychczasowe zagospodarowanie, na takie które realizuje jej aktualną politykę w tym zakresie (studium) i uzasadnione jest interesem publicznym. Jak już wcześniej wskazano przeznaczenie działki skarżącej pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe wynikało z koncepcji zakreślonej w studium. Za takim zagospodarowaniem terenu o symbolu UC1, gdzie położona jest działka skarżącej nr ew. 41/56, przemawia także interes publiczny wskazany w uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Podniesiono tam, że rozwój infrastruktury komunikacyjnej i technicznej w tym rejonie oraz sposoby wykształcenia przestrzeni publicznych i powiązania z historycznym centrum miasta pozwoli na znaczne zwiększenie atrakcyjności całego terenu. Ponadto sąsiedztwo dworca kolejowego z planowanym jego przekształceniem w centrum usługowo-handlowe z funkcją obsługi pasażerów będzie stanowić istotny czynnik aktywizujący rozwój nowej infrastruktury. Zatem za zmianą przeznaczenia terenu działki skarżącej, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przemawia interes publiczny rozumiany jako rozwój infrastruktury komunikacyjnej i technicznej w rejonie zabytkowego dworca PKP w Kielcach. Sąsiedztwo dworca ma zostać przekształcone w centrum usługowo-handlowe z funkcją obsługi pasażerów by podnieść atrakcyjność tego rejonu a jednocześnie przyczynić się do rozwoju nowej infrastruktury na tym terenie. Niewątpliwie zachowanie wartości historycznych samego dworca wpisanego do ewidencji zabytków, który nie zostanie przekształcony w centrum handlowe a ponadto przekształcenia w zakresie istniejącej infrastruktury komunikacyjnej (drogi dojazdowe, tereny ogólnodostępne) oraz stworzenie zaplecza dla podróżujących w postaci położonych w bliskości dworca autobusowego i kolejowego miejsc dla rozwoju usług i handlu, w tym wielkopowierzchniowy obiekt handlowy jest w interesie publicznym. Wskutek planowanej modernizacji sieci dróg dojazdowych polepszy się komunikacja autobusowa i samochodowa, powstanie węzeł przesiadkowy między komunikacją autobusową i kolejową, utrzymany zostanie zabytkowy charakter samego dworca PKP i położonego niedaleko kościoła. Skorzystają lokalni przedsiębiorcy i podróżni bowiem w sąsiedztwie obu dworców powstanie zaplecze usługowo-handlowe dla podróżnych i okolicznych mieszkańców. Tym samym można uznać, że realizacja obiektu handlowego na działce skarżącej jest do zaakceptowania z uwagi na interes publiczny, a skoro tak to ograniczenie jej prawa własności właśnie z uwagi na ten interes było dopuszczalne i nie narusza zasady proporcjonalności. Skarżąca widzi jedynie przeznaczenie jej działki pod obiekt handlowy i upatruje w tym interesu konkretnego inwestora. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wskazuje jednak, że poza typowym modelem inwestycji gdzie działki znajdujące się w terenie przeznaczonym pod obiekt wielkopowierzchniowy są wykupywane przez jeden podmiot, który następnie prowadzi inwestycję, możliwe jest działanie ogółu właścicieli położonych tam działek, jako inwestorzy po uzgodnieniu kwestii ich indywidualnego udziału w budowie obiektu wielkopowierzchniowego. Skarżąca nie musi zostać wywłaszczona, jak sama wskazuje. Może mając na uwadze określone planem przeznaczenie terenu należącej do niej działki podjąć starania by przewidziana tu inwestycja była także jej udziałem i w jej interesie bez konieczności jej wywłaszczania. W ocenie NSA, Sąd I instancji postąpił prawidłowo oddalając skargę. Procedura prowadząca do uchwalenia planu miejscowego nie została naruszona, zachowano zasady jego sporządzania i właściwość organów w tym zakresie. Nie można także skutecznie zarzucić, że Sąd ten naruszył art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Rada Miasta Kielce określiła w planie szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oczywiście przeznaczenie terenu pod obiekt handlowy wielkopowierzchniowy zmienia dotychczasowe przeznaczenie terenu (plac postojowy dla autokarów) czym ograniczone zostaje prawo własności skarżącej, bowiem nie może ona w sposób dowolny zagospodarować swojej działki. Jednak jak już wcześniej była mowa ograniczenie to ma źródło w ustawie i uzasadnia je interes publiczny rozumiany, jako stworzenie centrum usługowo-handlowego w pobliżu dworca komunikacji autobusowej i kolejowej. Ograniczenie dysponowania działką przez skarżącą w sposób przez nią planowany jest zatem dopuszczalne i nie przekracza granic władztwa planistycznego przyznanego gminie. Gmina przedstawiła racjonalne powody dlaczego takie przeznaczenie terenu jest przez nią pożądane. Wobec powyższego uznać należało, że zarzut Sąd I instancji nie dopuścił się niezgodnej z art. 64 § 3 Konstytucji RP błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd prawidłowo uznał, że doszło do ograniczenia prawa własności skarżącej w stosunku do możliwości zagospodarowania posiadanej przez nią działki zapisami planu miejscowego lecz mieściło się to w ramach władztwa planistycznego Rady Gminy. Należy zauważyć, że Gmina jest odpowiedzialna za prowadzenie polityki przestrzennej na swoim terenie. Musi zatem korzystać z przyznanych jej uprawnień do określania ogólnych założeń i kierunków zagospodarowania przestrzennego podległych jej terenów (studium). Uszczegółowieniem tych założeń i bazą do prowadzenia zmian w zagospodarowaniu terenu jest plan miejscowy, który zawiera regulacje dotyczące przeznaczenia danego terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego a nadto wskazuje sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Gmina wyznacza własne cele polityki przestrzennej i je realizuje. Wobec tego zdarza się, że interes prywatnego właściciela gruntu nie pokrywa się z interesem publicznym, który zamierza realizować Gmina. Jednak taka sprzeczność interesów, jeżeli wynika z konieczności realizacji uzasadnionych celów - interes publiczny nie świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego. Gdyby Gmina z uwagi na konieczność ochrony prawa własności nie ingerowała w to prawo, to nie mogłaby zrealizować założonej polityki przestrzennej, do czego została wyznaczona i zobowiązana. W tym przypadku Rada Gminy chcąc realizować kierunki polityki przestrzennej określonej w studium tj. wyznaczenie terenów pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe musiała ustalić w planie takie przeznaczenie terenu UC1. By umożliwić realizację takiego obiektu i wykluczyć powstanie wielu podobnych obiektów na tym terenie zawarła nakaz powstania na tym terenie jednego obiektu. Rozwiązanie takie pozwoli kontrolować, jaki obiekt powstanie i zagwarantuje, że ład przestrzenny terenu objętego planem zostanie zachowany. Rada Gminy uszanowała prawa właścicieli tego terenu bowiem nakaz realizacji jednej inwestycji zakłada uczestnictwo wszystkich właścicieli działek z tego terenu w procesie jego zagospodarowania bez uprzywilejowania któregokolwiek z nich. Mogą realizować tę jedną inwestycję wspólnie lub dokonają sprzedaży działek jednemu podmiotowi. Wartością nadrzędną jest to, że przyjęte w planie zapisy umożliwią zagospodarowanie tego terenu w sposób do tego przewidziany. Jeszcze raz podkreślić należy, że skarżony plan miejscowy służy interesowi publicznemu. Potwierdza to stanowisko Rady Gminy, która w odpowiedzi na skargę wskazała, iż biorąc pod uwagę lokalne uwarunkowania, układ własności, specyfikę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz stosunkowo niewielką (w odniesieniu do przewidzianej funkcji) powierzchnię terenu UC1 (niecały jeden hektar), w trakcie prac planistycznych założono konieczność zorganizowanego procesu inwestycyjnego dla całości obiektu, wykluczając możliwość powstania zespołu budynków na zasadzie niezależnych inwestycji dokonywanych indywidualnie przez właścicieli poszczególnych działek, tj. w drodze odrębnych wystąpień o pozwolenie na budowę. Rozwiązanie to zagwarantuje jednorodność architektoniczną planowanego obiektu i jego spójność z istniejącym, eksponowanym krajobrazem kulturowym o wybitnych wartościach (zespół dworca autobusowego wpisany do gminnej ewidencji zabytków oraz ujęty w rejestrze zabytków kościół p.w. Świętego Krzyża) a także jest uzasadnione ze względu na kompozycję przestrzenną i ochronę wartości kulturowych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.