II OSK 7/16

Dnia 25 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 532/15 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr ... znak:... w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego ogrodzenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 września 2015r., sygn. akt II SA/Łd 532/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 24 kwietnia 2015r. znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego ogrodzenia - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2015r.nr ... Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj: Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 grudnia 2014r., którą nakazano rozbiórkę ogrodzenia, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 lipca 2013r. W. D. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie dokonania samowoli budowlanej polegającej na budowie ogrodzenia od strony drogi gminnej na działce nr ewid. ... położonej w miejscowości G. N. w gminie K., wskazując że jest współwłaścicielem działki nr ewid. ... graniczącej bezpośrednio z działką nr ewid. ... i postawione ogrodzenie przekracza granice jego nieruchomości. Z podjętych czynności kontrolnych wynikało, że działka o nr ewid. ... posiada od strony drogi gminnej ogrodzenie z siatki na metalowych słupach o wysokości 1,50m, z kolei od strony działki o nr ewid.... ustawiono 9 słupów, będących konstrukcją przyszłego ogrodzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 4 września 2013r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że właścicielka nieruchomości o nr ewid. ... - B. S. uzyskała na jej terenie koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego, koncesja ta wydana została przez Starostę K. w dniu 10 lipca 2008r., znak ..., przedmiotowy obszar został oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren o podstawowym przeznaczeniu dla eksploatacji złóż kopalin. Według organu I instancji teren spornej działki stanowi wyrobisko górnicze, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.), dalej p.g.g. które są wyłączone spod mocy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej p.b. co w konsekwencji oznacza, że ogrodzenie przedmiotowego terenu nie podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej. W wyniku rozpatrzenia zażalenia W. D., Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 grudnia 2013r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 133/14 oddalił skargę B. S. na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2013r. Od w/w wyroku B. S. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie posiada przymiotu prawomocności. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 18 lipca 2014r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonania ogrodzenia od strony drogi gminnej działki nr ew.... położonej w miejscowości G. N., gm. K. i jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał B. S. do wystąpienia w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego pisma do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia czy budowa ogrodzenia wokół terenów górniczych podlega regulacji ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzenia zażalenia W. D., Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 września 2014r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej przedmiotowego ogrodzenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1084/14 oddalił skargę B. S. na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 18 czerwca 2014r. w toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdził, iż ogrodzenie wykonano z siatki stalowej na metalowych słupkach wzdłuż drogi gminnej asfaltowej. Ogrodzenie składa się z dwóch bram oraz 31 przęseł zgodnie z załączonym szkicem. Inwestor nie posiada zgłoszenia na wykonanie ogrodzenia. Obecny stan faktyczny nie uległ zmianie od dnia spisania protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 20.08.2013r. Wójt Gminy K. Uchwałą z dnia 16 kwietnia 2004r. nr ... Rady Gminy K. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w odpowiedzi na wystąpienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., poinformował, iż ogrodzenie nieruchomości o nr ewid. działki nr ... w obr. G., miejscowość G. N. posadowione jest niezgodnie z miejscowym prawem. Ogrodzenia pobudowane w okresie obowiązywania w/w uchwały, tj. od dnia 14 czerwca 2004r., powinny być zlokalizowane z zachowaniem linii rozgraniczających wyznaczonych w przedmiotowej uchwale. Ogrodzenie działki nr ... w G. N. powinno zatem znajdować się zgodnie z wyznaczoną linią rozgraniczającą wynoszącą 12 m, tzn. w odległości 6 m od osi pasa drogowego. Wójt Gminy K. dokonał oceny biorąc pod uwagę pomiary dokonane przez organ I instancji, iż przedmiotowe ogrodzenie nie może pozostać w miejscu, w którym zostało pobudowane, poinformował, iż sąsiednie ogrodzenie, powstało przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy K. z dnia 16 kwietnia 2014r., dlatego też do tego ogrodzenia nie można odnosić przepisów w nim zawartych. Dopiero po przebudowie, bądź wymianie tego ogrodzenia wymaganeby było dostosowanie jego lokalizacji do przepisów obowiązujących w okresie dokonywania powyższych prac. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 19 grudnia 2014r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 p.b., nakazał B. S. jako inwestorowi, rozbiórkę wykonanego ogrodzenia od strony drogi gminnej działki nr ew. ... położonej w miejscowości G. N., gm. K. W odwołaniu od tej decyzji B. S., najpierw wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a następnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W ocenie skarżącej postępowanie zostało zainicjowane przez osobę nieposiadającą legitymacji do uczestnictwa w przedmiotowej sprawie, zaś decyzja została podjęta przez organ niewłaściwy w sprawie, przez co decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, która w przypadku uostatecznienia się decyzji jest podstawą do jej uchylenia w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Niniejsze postępowanie, zdaniem skarżącej, nie powinno być prowadzone przez nadzór budowlany, gdyż lecz przez właściwy organ nadzoru górniczego w związku z art. 168 p.g.g. W kwestii ogrodzenia nieruchomości objętej koncesją, nadzór należy do kompetencji organów nadzoru górniczego, w tym przypadku do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. Ponadto skarżąca podniosła, że wydana decyzja jest niejasna i o niejednoznacznej treści, w skarżonej decyzji brak jest uzasadnienia faktycznego, faktów które organ uznał za udowodnione, w szczególności czasu powstania ogrodzenia, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, a dodatkowo organ I instancji w skarżonej decyzji nie określił jak część ogrodzenia ma podlegać rozbiórce. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2015r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezsprzecznie ogrodzenie terenu górniczego nie mieści się w zakresie pojęcia wyrobiska górniczego ani obiektu zakładu górniczego, stanowiącego wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą, pomimo faktu, iż ogrodzenie to znajduje się na terenie nieruchomości przeznaczonej do eksploatacji złóż. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite, ustanowiono obowiązek oznakowania terenu zakładu górniczego tablicami, jeżeli teren ten nie jest ogrodzony. Zatem wbrew stanowisku skarżącej powyższe uregulowanie nie wprowadza obowiązku budowania ogrodzenia wokół terenu górniczego, gdyż taki obszar może być oznakowany jedynie tablicami i w żadnym razie nie upoważnia do zwolnienia od obowiązku zgłoszenia budowy. Organ przypomniał, iż zgodnie z treścią art. 29 ust.1 pkt 23 p.b. budowa ogrodzeń zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia. Następnie Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wobec wybudowania przedmiotowego ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia organ I instancji prowadził postępowanie zgodnie z regulacją prawną określoną w art. 49b ust. 1 p.b. i przyjął, iż przedmiotowe ogrodzenie mogło powstać w latach 2008-2013, podczas gdy strona skarżąca na etapie postępowania odwoławczego podniosła, iż "zabezpieczenie wyrobiska istniało dużej wcześniej aniżeli wywnioskował to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., a z całą pewnością istniało przed wejściem w życie ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane." Wobec tych rozbieżności, co do daty realizacji przedmiotowego ogrodzenia, organ II instancji uznał, że nie może dokonać prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie zasadnie zastosowano unormowania wynikające z art. 49b p.b. z 1994r., czy też należało zastosować przepisy p.b. z 1974r. Wobec rozbieżności, co do daty realizacji przedmiotowego ogrodzenia organ odwoławczy uznał, że nie można dokonać prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawy zasadnie zastosowano unormowania wynikające z art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994r., czy też należało zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ odwoławczy zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził również postępowanie wyjaśniające w kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wykazało, iż przedmiotowe ogrodzenie narusza ustalenia zawarte w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem znajduje się ono w odległości 505 cm od osi drogi, natomiast w myśl zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K. winno być usytuowane w odległości 6 m od osi drogi. Skutkiem powyższego było przyjęcie przez organ I instancji, iż niniejsze ogrodzenie narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też nie można przeprowadzić procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisami prawa budowlanego. Wyjaśnienie powyższej kwestii powstania ogrodzenia nabiera znaczenia także w kontekście opinii Wójta Gminy K. wyrażonej w piśmie z dnia 28.11.2014r., iż do ogrodzeń zrealizowanych przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy K. z dnia 16 kwietnia 2004r., nie można odnosić przepisów w nim zawartych, gdyż dopiero po przebudowie bądź wymianie ogrodzenia wymagane byłoby dostosowanie jego lokalizacji do przepisów obowiązujących w okresie dokonywania powyższych prac. W ocenie organu II instancji, istnieją również wątpliwości, co do tego czy zakres rozbiórki został sformułowany prawidłowo w zaskarżonej decyzji, bowiem organ I instancji objął nim jedynie działkę nr ..., natomiast W. D. podnosił, iż rzeczone ogrodzenie zostało zrealizowane częściowo również na jego działce nr .../... W toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ uzyskał informację, iż Wójt Gminy K. w dniu 10 kwietnia 2015r. wydał decyzję, w wyniku której ustalono prawny przebieg granicy pomiędzy działkami nr .../... i ... w miejscowości G. N., gm. K. i, jak uznał Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powyższa okoliczność o charakterze prawnym nie była przedmiotem analizy organu I instancji i należy wziąć ją pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ II instancji zauważył, iż krąg stron przedmiotowego postępowania nie został określony w sposób prawidłowy, gdyż zasadnie przyznano przymiot strony W. D. (graniczy bezpośrednio z działką skarżącej), jednak pominięto A. D. (która również jest współwłaścicielem działki nr .../...) oraz Gminę K. - właściciela działki nr ... graniczącej bezpośrednio z terenem spornej inwestycji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. S., która zarzuciła: 1) naruszenie art. 19 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 168 ust. 2 p.g.g. poprzez naruszenie właściwości rzeczowej; 2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, z uwagi na rozstrzyganie sprawy przez organ niewłaściwy rzeczowo; 3) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że zabezpieczenie wyrobiska górniczego jest ogrodzeniem w rozumieniu ww. przepisu i jego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Sąd, rozpoczynając kontrolę od zarzutu najdalej idącego, odnoszącego się do niewłaściwości organu orzekającego zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013r., poz. 1409) ustawy tej nie stosuje się do wyrobisk górniczych, a ponadto przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa geologicznego i górniczego - w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych. Odkodowanie powyższych pojęć wymaga przejścia na grunt ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2015, poz. 196), dalej p.g.g. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 17 i 18 tej ostatniej ustawy wyrobiskiem górniczym jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych, zaś zakładem górniczym jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Stosownie do art. 168 ust. 2 p.g.g. w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Sąd wywiódł, że z zestawienia powyższych przepisów wynika, że zasadą jest stosowanie prawa budowlanego i konsekwentnie właściwość organów nadzoru budowlanego, zaś wyjątkiem jest stosowanie prawa geologicznego i górniczego wskazujące na zakres właściwości organów nadzoru górniczego w ograniczeniu do wyrobisk górniczych oraz do obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego. W ocenie Sądu, sporny obiekt nazywany przez strony ogrodzeniem albo zabezpieczeniem wyrobiska górniczego nie jest wyrobiskiem górniczym, gdyż nie powstał w nieruchomości gruntowej lub górotworze w wyniku robót górniczych, chociażby z tego powodu, że nie zajmuje przestrzeni wyłącznie w gruncie, lecz także ponad nim. Zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 2 ust. 1 p.b. Sąd wskazał, że kolejny wyjątek odnosi się tylko do obiektów zakładu górniczego, nie zaś obiektów w obszarze górniczym (przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji – art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g.), ani tym bardziej na terenie górniczym (przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego – art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g.). Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że zgodnie z koncesją udzieloną skarżącej cała jej nieruchomość stanowi teren górniczy, zaś obszar górniczy wyznaczono precyzyjnie na mapie, stanowiącej załącznik do koncesji i obszar ten nie obejmuje części nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z drogą K.-M. (dz.138). Zatem sporny obiekt nie leży w obszarze górniczym. W ocenie Sądu, nie wykazano też bezpośredniego związku między jego istnieniem a funkcjonowaniem zakładu górniczego skarżącej, w którym to skarżąca upatruje podstawy do właściwości urzędu nadzoru górniczego. Można więc dojść do wniosku, że na nieruchomości skarżącej właściwość organów uzależniona będzie – wbrew twierdzeniom skarżącej - od związku danego obiektu z zakładem górniczym, a nie z całą nieruchomością koncesjonowanego przedsiębiorcy. W razie zajścia związku z zakładem górniczym właściwy będzie organ nadzoru górniczego, w przeciwny wypadku – organ nadzoru budowlanego. Przytoczone przez skarżącą przepisy, nie nakładają obowiązku zbudowania ogrodzenia wokół obszaru górniczego, lecz oznaczenia go. Jak bowiem wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite teren zakładu górniczego, łącznie z wyrobiskami górniczymi oraz terenami zwałowisk i składowisk, jeżeli nie jest ogrodzony, oznakowuje się tablicami, na których umieszcza się: nazwę zakładu górniczego oraz napis zakazujący wstępu osobom nieupoważnionym. Zatem, wbrew stanowisku skarżącej powyższe uregulowanie nie wprowadza obowiązku budowania ogrodzenia wokół terenu górniczego, gdyż taki obszar może być oznakowany jedynie tablicami i w żadnym razie nie upoważnia do zwolnienia od obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia właściwemu organowi. Skoro tak, to nie ma bezpośredniego związku między spornym obiektem a zakładem górniczym, zatem w sprawie należy stosować przepisy prawa budowlanego, a właściwym jest organ nadzoru budowlanego. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 133/14. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że strona w odwołaniu wskazała na powstanie spornego obiektu pod rządami Prawa budowlanego z 1974r. i logicznie swoje stanowisko argumentowała, co będzie wymagało zbadania przez organ I instancji, a także dokonania ustaleń w kontekście treści planu miejscowego obowiązującego w dacie powstania obiektu dla ustalenia, czy zezwalał on na taką budowę. Sąd także przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, iż decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia określiła nieprecyzyjnie, że ogrodzenie od strony drogi ma ulec rozebraniu, podczas gdy dla strony zobowiązanej takie sformułowanie nakazu może powodować wątpliwości w interpretacji, a być może nawet trudności w wykonaniu decyzji: nie wiadomo bowiem czy nakaz rozbiórki objął tylko część ogrodzenia równoległą do drogi czy także przęsła prostopadłe do drogi w odległości między 505cm a 600cm od osi jezdni. Organ I instancji objął nakazem rozbiórki jedynie działkę nr ..., podczas gdy uczestnik postępowania W. D. podnosił, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane częściowo również na jego działce nr .../... Te okoliczności wymagają precyzyjnego ustalenia. Sąd też przyznał rację Ł. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej i wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Sąd zaznaczył przy tym, że rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną nie może przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konkludując, Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2015r. wniosła B. S. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, która zaskarżyła go w całości i na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciła - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię tj.: 1. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż inwestor w niniejszym postępowaniu wybudował obiekt budowlany w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów a nie ogrodzenie stanowiące zabezpieczenie zakładu górniczego - jak było w istocie; 2. naruszenie art. 168 ust. 2 ustawy p.g.g. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego; 3. naruszenie § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że zabezpieczenie terenu zakładu górniczego nie jest obowiązkiem inwestora i nie wiąże się bezpośrednio z wykonywaniem działalności regulowanej ustawą p.g.g.; - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu, podczas gdy skarga była oczywiście uzasadniona i zasługiwała na uwzględnienie; 2. naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że wykonane przez inwestora zabezpieczenia zakładu górniczego nie ma bezpośredniego związku z zakładem górniczym, zatem w sprawie należy stosować Prawo budowlane a właściwym do rozstrzygania sprawy jest organ nadzoru budowlanego; na sporządzeniu uzasadnienia wyroku zawierającego błędne ustalenia faktyczne niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz błędną ocenę stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku w sprawie. Podnosząc wskazane powyżej zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła, w oparciu o art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Art. 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania (określenia, precyzowania) (p.wyrok NSA z dnia 13 maja 2004r. sygn. akt OSK 56/04). Termin do wniesienia skargi kasacyjnej zamyka okres dopuszczalnego sformułowania podstaw kasacyjnych wyznaczających, zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. granice badania sprawy przez NSA (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007r. sygn. akt II GSK 223/07). Po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej strona może jedynie przedstawiać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej. W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 zachodzi w sprawach, których przedmiot nie należy do kategorii wymienionych w art. 3-5 p.p.s.a. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że ogrodzenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane w zależności od okoliczności określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3 może wymagać zgłoszenia lub nie. Ogrodzenie w świetle przepisów prawa budowlanego może być obiektem budowlanym lub urządzeniem budowlanym, jak wskazuje się w orzecznictwie, i uzależnione to jest od tego, czy w momencie budowy działka jest już zabudowana czy też nie. Ogrodzenie działki już zabudowanej związanej z istniejącymi na działce zabudowaniami, zgodnie z definicją urządzenia budowlanego zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane jest urządzeniem technicznym, ale też budową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 w sytuacji, gdy działka budowlana nie jest zabudowana. Niezależnie jednak od tego, czy ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem budowlanym, natomiast działki niezbudowanej – obiektem budowlanym, to zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 budowa ogrodzeń od strony drogi (...) wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (wyroki NSA: z 13.I.2009, sygn. II OSK 1781/07, Lexis.pl nr 2445323; z dnia 28.X.2009r. II OSK 1709/09, Lexis.pl nr 2474916; z 7.XII.2011r. II OSK 1792/10, Lexis.pl. 2818951). Należy zatem uznać, że w zależności od konkretnego stanu faktycznego ogrodzenie może być zaliczone do urządzeń budowlanych (gdy jest związane funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym), tzn. służy do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, albo też do budowli – wówczas, gdy jest realizowane jako odrębny samodzielny obiekt budowlany. W tym miejscy należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie podnosi, iż przedmiotowe ogrodzenie działki ewid. nr ... w G. o wysokość 1,50m, znajdujące się od strony drogi, zostało wzniesione przed 1 stycznia 1995r., sugerując konieczność zastosowania ustawy Prawo budowlane z 1974r.. Może to także świadczyć o tym, że ogrodzenie nie miało żadnego związku z prowadzeniem zakładu górniczego i otrzymaną w dniu 10 lipca 2008r. koncesją, a służyło do wydzielenia nieruchomości od otoczenia, stanowiąc samodzielny obiekt budowlany, nie będący urządzeniem związanym z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3). Tym samym twierdzenie skarżącej, że § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite (zwanego dalej rozporządzeniem) usprawiedliwiał wykonanie tego ogrodzenia dla potrzeb zakładu górniczego bez zgłoszenia pozostaje z tym w sprzeczności. Kwestia ta jednak wymagała zbadania, co podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że na wykonanie ogrodzenia z siatki stalowej na metalowych słupkach wzdłuż drogi gminnej, składającego się z dwóch bram oraz 31 przęseł skarżąca nie dokonała zgłoszenia, a nadto ogrodzenie zostało zrealizowane niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 16.IV.2004r. – niezachowano linii rozgraniczającej - powinno znajdować się w odległości 6m od osi pasa drogowego. Według Wójta ogrodzenie nie może pozostać w miejscu, w którym zostało posadowione, jednak znaczenie ma data wykonania ogrodzenia – zapisy planu nie miałyby zastosowania, gdyby wykonano je przed datą uchwalenia planu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do drugiego zarzutu: naruszenia art. 168 ust. 2 ustawy z dnia 9.VI.2011r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niezastosowanie, mimo iż w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało ustalić, czy przedmiotowe ogrodzenie można uznać za "obiekt budowlany zakładu górniczego". Pozytywna odpowiedź skutkowałaby bowiem zastosowaniem ustawy Prawo budowlane, ale orzekałby na podstawie art. 168 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organ nadzoru górniczego. Ustawa Prawo budowlane, która w art. 2 ust. 1 stanowi, że ustawy tej nie stosuje się do wyrobisk górniczych, odsyła także do prawa geologicznego i górniczego w ust. 2, stanowiąc, że przepisy prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa geologicznego i górniczego w odniesieniu do "obiektów budowlanych zakładów górniczych". W art. 168 ust. 2 ustawy z dnia 9.VI.2011r. Prawo geologiczne i górnicze ustawodawca postanowił, że w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymywania obiektów budowlanych zakładu górniczego - organy nadzoru górniczego wykonują m.in. zadania z zakresu nadzoru budowlanego. Zgodnie zaś z art. 106 do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych zakładu górniczego stosuje się przepisy prawa budowlanego oraz odpowiednio przepisy Działu VI Rozdz. 2 i 5 Prawa geologicznego i górniczego. Zakład górniczy – jest wyodrębnionym technicznie i organizacyjnie zespołem środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (...) (art. 6 ust. 1 pkt 18). Art. 6 ust. 1 pkt 4 doprecyzowuje, że obiektem budowlanym zakładu górniczego jest znajdujący się poza podziemnym wyrobiskiem górniczym obiekt zakładu górniczego, będący obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (...). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że z akt sprawy nie wynika, że przedmiotowe ogrodzenie służy bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Można zauważyć, że ze złożonej przez skarżącą kasacyjnie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 15 VI.2015r. wynika, że organ nadzoru górniczego nie wymienił ogrodzenia wśród obiektów zakładu górniczego, podczas gdy kontrolę przeprowadzono "w celu skontrolowania lokalizacji obiektów budowlanych zakładu górniczego". Skoro zatem słusznie uznano, że przedmiotowe ogrodzenie od strony drogi nie można zaliczyć do "obiektów budowlanych zakładu górniczego", w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (które doprecyzowuje pojęcie obiektu budowlanego zakładu górniczego), to nie można zarzucić, że orzekał w sprawie organ niewłaściwy. Właściwym w sprawie orzekania co do zgodności jego wykonania z przepisami Prawa budowlanego był organ nadzoru budowlanego, a nie organ nadzoru górniczego. Nie jest usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej: naruszenia § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite - poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że zabezpieczenie terenu zakładu górniczego nie jest obowiązkiem inwestora i nie wiąże się bezpośrednio z wykonywaniem działalności regulowanej ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby organ nadzoru górniczego nakazał jej wykonanie ogrodzenia, organ ten kontrolował zabezpieczenie zgodnie z § 12 rozporządzenia, nie nakazując wykonania ogrodzenia. § 12 rozporządzenia ustanawia obowiązek oznakowania terenu zakładu górniczego tablicami, jeżeli teren ten nie jest ogrodzony. Nie polega na prawdzie zarzut, że Sąd przyjął, że zabezpieczenie terenu zakładu górniczego nie jest obowiązkiem inwestora. Wskazany § 12 rozporządzenia wprost stanowi o zabezpieczeniu: tablice lub ogrodzenie, jednak wbrew stanowisku skarżącej, powyższe uregulowanie nie wprowadza obowiązku budowania ogrodzenia wokół terenu górniczego, gdyż taki obszar może być oznakowany tylko tablicami, i w żadnym razie nie upoważnia do zwolnienia od obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia właściwemu organowi. Słusznie twierdzi skarżąca kasacyjnie, że wybór zabezpieczenia należy do przedsiębiorcy, jednak po dokonaniu tego wyboru (ze wskazaniem np. na ogrodzenie) należy wykonać je zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. § 12 rozporządzenia nie daje, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji pozwolenia na jego wykonanie bez zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3, który konkretnie dotyczy ogrodzenia w określonych tam przypadkach, w tym budowy ogrodzenia od strony drogi. Należy przy tym zauważyć, że z przedłożonej przez skarżącą decyzji z dnia 25.VI.2015r. organu nadzoru górniczego wynika, że stwierdzone przez ten organ nieprawidłowości polegały na braku oznakowania lub ogrodzenia terenu zakładu górniczego od strony południowej, północnej oraz wschodniej i samo późniejsze oznakowanie terenu w tych granicach stanowiło podstawę do umorzenia postępowania, zatem nie było konieczne ogrodzenie działki, wystarczyło jej oznakowanie. Przy przyjęciu zatem, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie były usprawiedliwione, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., polegający na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu, podczas gdy skarga była oczywiście uzasadniona nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego za chybiony należy uznać zarzut naruszenia: art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającego na rozstrzygnięciu sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że wykonane przez inwestora zabezpieczenia zakładu górniczego nie ma bezpośredniego związku z zakładem górniczym, zatem w sprawie należy stosować Prawo budowlane a właściwym do rozstrzygania sprawy jest organ nadzoru budowlanego; na sporządzeniu uzasadnienia wyroku zawierającego błędne ustalenia faktyczne niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz błędną ocenę stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku w sprawie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, co uzasadnił zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.