I OSK 3453/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 561/15 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 561/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi I. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] maja 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] marca 2015 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono I. C. przyznania prawa do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka z tego względu, że pozostawała pod opieką medyczną od 15 tygodnia, a nie 10 tygodnia ciąży, co potwierdza zaświadczenie lekarskie z 17 stycznia 2014 r. Organy podkreśliły, że z akt sprawy wynika, iż I. C. pierwszy raz zarejestrowała się 31 maja 2013 r., tj. w 12 tygodniu ciąży, zaś wizyta została wyznaczona 19 czerwca 2013 r., a przed dniem 31 maja 2013 r. nie korzystała z opieki lekarza, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, czy leczenia szpitalnego. W postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. C. podniosła, że jej cykl miesięczny jest nieregularny i przed 10 tygodniem ciąży nie była świadoma swego stanu. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd omówił przepisy będące podstawą decyzji, zwrócił uwagę na intencję ustawodawcy, wprowadzającego przepisy i stwierdził, że mając na uwadze cel regulacji – zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską, aby ograniczyć poziom śmiertelności i zmniejszenie odsetka niemowląt o niskiej wadze urodzeniowej – nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów, bowiem istotne są ustalenia tak w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie pod opieką lekarską), jak dołożenie przez kobietę staranności w dochowaniu terminu poddania się tej opiece. Sąd podkreślił, że nie można wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona mogła dochować terminu poddania się opiece medycznej od 10 tygodnia ciąży z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne. Zdaniem Sądu za kierunkiem wykładni otrzymania świadczenia przemawiają zasady konstytucyjne, wywiedzione z art. 31 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, skoro strona w odwołaniu wskazywała, że nie była w stanie rozpoznać stanu ciąży, Kolegium nie powinno przemilczeć tego stwierdzenia, ale ustalić rzeczywiste powody zgłoszenia się przez skarżącą do lekarza po 10 tygodniu, a przede wszystkim czy podawane przez nią powody mogły wpłynąć na późne rozpoznanie ciąży. Nieprzeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, poprzez odmowę przyznania zapomogi – stwierdził Wojewódzki Sąd. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 18, art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w przypadku matki przed i po urodzeniu dziecka w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, a ustalenie określonego kryterium nie jest naruszeniem zasady zakazu dyskryminacji i nie narusza zasady równości, b) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jest. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego, c) art. 15b ust. 5 i ust. 6 w zw. z art. 9 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca jasno określił przesłankę nabycia prawa do jednorazowej zapomogi niezależnie od winy kobiety czy też jej braku, od innych okoliczności, które miały ewentualny wpływ na pozostawanie pod opieką medyczną, zaś pozostawanie pod opieką medyczną nie jest dokumentowane dowolnie, lecz w sposób jasno określony przez normy prawa, d) art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka nie jest pozostawione uznaniu organu administracji, który ocenia stan zdrowia czy też uwarunkowania zdrowotne matki, bądź też inne okoliczności związane z przebiegiem ciąży, e) § 1 i § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod opieką (Dz.U. Nr 183, poz. 1234) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem rozporządzenie określa zarówno formę opieki medycznej sprawowanej nad kobietą uprawniającą do dodatku z tytułu urodzenia dziecka, w tym minimalną liczbę świadczeń zdrowotnych w danym okresie czasu, jak i wzór zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną, f) art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem ustawodawca uregulował w ustawie i aktach doń wykonawczych formę wykazania pozostawania pod opieką medyczną i zastosowanie np. art. 75 § 1 (lub innych) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) nie jest dopuszczalne, 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), bowiem nie ma miejsca naruszenie norm postępowania, a materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy i jest pełny, a istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w części własnych rozważań, która sprowadza się do obszernego zacytowania fragmentów orzeczeń innych sądów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Istota zarzutów podniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w sytuacji, w której kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, może przysługiwać jej jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka. Powyższe zagadnienie było przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz.U. z 2016 r., poz. 2204) stwierdził, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579), "ustawa", rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał podniósł, że wykładnia językowa art. 15b ust. 5 ustawy wskazuje raczej na traktowanie podlegania opiece medycznej nie później niż od 10 tygodnia ciąży jako warunku koniecznego. Z kolei wykładnia celowościowa przemawia za skorygowaniem tego wyniku wykładni językowej i uwzględnieniem obiektywnie względów uniemożliwiających badanie w okresie pierwszych 10 tygodni ciąży. Trybunał uznał, że art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów wyrażonych w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654) oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji – powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Jednocześnie podkreślono, że na tle badanego przepisu nie ma możliwości zweryfikowania przez organy administracji przyczyn niepoddania się kobiety w ciąży opiece medycznej w wymaganym terminie. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ww. wyrokiem w zakresie zgodności art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, rozumianego w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. W świetle tego orzeczenia wskazać trzeba, że zarzuty Kolegium odnoszące się do naruszenia norm konstytucyjnych oraz prawa materialnego z pkt a)–d) skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione, bowiem odnoszą się one wprost do kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał. Odnośnie zaś pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego to w istocie sprowadzają się one do tego samego – skarżący kasacyjnie kwestionuje możliwość badania przyczyn niedochowania terminu określonego w art. 15b ust. 5 ustawy, co zostało jednak przesądzone przedmiotowym wyrokiem Trybunału. Podkreślić należy, że argumentacja Trybunału przedstawiona w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. w dużej mierze jest zbieżna z tą przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu. Jeśli idzie o zarzuty naruszenia § 1 i § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. i art. 32 ust. 2 ustawy to one również nie zasługiwały na uwzględnienie. Kolegium podniosło, że ww. rozporządzenie określa formę opieki medycznej sprawowanej nad kobietą uprawniającą do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzór zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną, nadto ustawodawca uregulował w ustawie i aktach wykonawczych formę wykazania pozostawania pod opieką medyczną i z tych powodów przepisów Rozdziału 4 dotyczących postępowania dowodowego k.p.a. się nie stosuje. W niniejszej sprawie chodzi jednak o sytuację, w której I. C. nie była objęta opieką medyczną przed 10 tygodniem ciąży, zatem art. 9 ustawy i przewidziane w nim sposoby dokumentowania pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie znajdują zastosowania. Nie sposób bowiem wykazywać za pomocą dowodów określonych w ww. rozporządzeniu oraz art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że kobieta została objęta opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży, skoro przedmiotem jej dowodu ma być fakt usprawiedliwionego pozostawania pod tą opieką później – po 10 tygodniu ciąży. Ponieważ w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalne jest na gruncie art. 15b ust. 5 przedmiotowej ustawy badanie przyczyn pozostawania przez kobietę pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, to w tym zakresie organ powinien zastosować przepisy Rozdziału 4 k.p.a., bowiem art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera regulacji w tym zakresie, a w takim przypadku art. 32 ust. 2 tej ustawy nakazuje stosowanie k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd prawidłowo wskazał na naruszenia przez organy przepisów postępowania poprzez niezbadanie przyczyn późniejszego objęcia I. C. opieką medyczną i udzielił organowi słusznych wskazówek co do dalszego postępowania w oparciu o k.p.a. Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c), art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. okazały się bezzasadne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.