II SA/Łd 561/15

Dnia 23 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania I. C. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie odmowy prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 , poz. 267), art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1456) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 października 2014 roku I. C. złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - na dziecko N. C. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania stronie świadczenia z powodu pozostawania pod opieką medyczną dopiero od 15 tygodnia ciąży. Jednak w wyniku odwołania, w którym skarżąca wskazała, że nie wiedziała o ciąży, decyzją SKO w Ł. nr [...] z dnia [...] uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium w uzasadnieniu owego rozstrzygnięcia wskazało, że przeprowadzając ponownie postępowanie należy ustalić jakie było uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się przez skarżącą do lekarza, w tym: 1. czy istniały uzasadnione przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwić trudności strony we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży, 2. kiedy strona będąc w ciąży zgłosiła się po raz pierwszy do placówki medycznej w celu rejestracji. Organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...], ponownie odmówił przyznania I. C. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka - na dziecko N. C.. W uzasadnieniu organ podniósł, iż skarżąca w dniu 31 maja 2013 roku zgłosiła się do placówki medycznej w celu rejestracji i umówienia wizyty u lekarza; wizytę wyznaczono na dzień 19 czerwca 2013 roku. Przed dniem 31 maja 2013r. strona nie korzystała z opieki lekarza, ani ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych jak i leczenia szpitalnego. Od powyższej decyzji I. C. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniła, że z przyczyn od niej niezależnych (nieregularny cykl miesięczny) nie rozpoznała, że jest w ciąży, co w poskutkowało późnym zgłoszeniem się do lekarza. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W opinii Kolegium z dokumentacji sprawy bezspornie wynika, iż matka dziecka - I. C. pozostawała pod opieką medyczną od 15 tygodnia ciąży do porodu, co zostało potwierdzone i udokumentowane w zaświadczeniu lekarskim z dnia 17 stycznia 2014r. W ocenie SKO po analizie wniosku i załączonych do niego dokumentów, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ I instancji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Nadto Kolegium podkreśliło, że w decyzji z dnia [...], SKO [...], wyjaśniono, iż jeśli okazałoby się, że strona przed upływem 10 tygodnia ciąży pozostawała pod opieką medyczną ( nawet podjęła próby rejestracji), to ta okoliczność może przesądzać o tym, iż należałoby uznać, iż pozostawała pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do porodu. Z analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zdaniem organu wynika, iż pierwszą rejestrację strona podjęła w 12 tygodniu ciąży, a pod opieką medyczną pozostawała od 15 tygodnia ciąży. W przypadku wnioskodawczyni fakt, iż poddała się opiece w 15 tygodniu ciąży nie był spowodowany trudnościami w dostępie do opieki medycznej, ponieważ zarejestrowała się do lekarza dopiero w 12 tygodniu ciąży. Kolegium wyraziło zdanie, że gdyby strona podjęła próby rejestracji przed 10 tygodniem ciąży można by było ewentualnie uznać, iż pozostawała pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem w rozpatrywanym przypadku odwołująca nie poniosła negatywnych skutków związanych z oczekiwaniem na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej. Powyższą decyzję I. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyjaśniła, że nie zna przepisów, które bardzo często się zmieniają, a ponadto ukończyła szkołę specjalną. Ponowiła argument, iż jej cykl miesięczny jest nieregularny i przed 10 tygodniem ciąży nie była świadoma swego stanu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15 b ust. 6) . Przepisy te zostały dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych mocą ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu jej projektu zapisano, że intencją ustawodawcy jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową. Mając na uwadze ten cel (ratio legis), a także zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej podkreślić należy, że nie można w procesie wykładni wyżej powołanych przepisów poprzestać na literalnym ich brzmieniu. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 580/13 (Lex nr 1365876), powyższe uregulowanie, co prawda wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety w ciąży opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w podaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. Istotne będą zatem dla sprawy ustalenia organu zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie w tym okresie pod opieką lekarską) jak również dołożenie przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 15 b ust. 5 analizowanej ustawy terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać w szczególności w braku możliwości rozeznania przez kobietę w ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Z uwagi bowiem na określone problemy zdrowotne lub uwarunkowania fizjologiczne może być niemożliwe bądź istotnie utrudnione rozpoznanie przez kobietę – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15 b ust. 5 u.ś.r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Prokonstytucyjnej wykładni omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w podobnych stanach faktycznych dokonały sądy administracyjne m. innymi w następujących wyrokach: wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18.2.2014 r. II SA/Ol 21/14, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11.07.2013 r. IIISA/Gd 223/13, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5.09.2013 r. IV SA/Po 580/13, wyroku WSA w Krakowie z dnia 20.11.2013 r., sygn.. akt III SA/Kr 156/13 - dostępne w bazie danych na stronie https://nsa.gov.pl Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy warto zwrócić uwagę na niekonsekwencję w stanowisku Kolegium, które najpierw w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] wskazało, że organ I instancji powinien ustalić nie tylko termin zgłoszenia się po opiekę medyczną, lecz również przyczyny zdrowotne usprawiedliwiające trudności w rozpoznaniu ciąży u skarżącej. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie ustalił wyłącznie termin zgłoszenia się strony po opiekę medyczną, zaś nie dokonał żadnych ustaleń czemu strona nie była w stanie rozpoznać ciąży i nie odniósł się do twierdzeń strony w tym zakresie. Następnie zaś Kolegium w zaskarżonej decyzji ograniczyło swe rozważania już do terminu zarejestrowania się w placówce medycznej i przemilczało nieustalenie przyczyny późnego rozpoznania ciąży. Takie postępowanie organu odwoławczego, który najpierw daje organowi I instancji wytyczne i samo ich następnie nie stosuje może być potraktowane jako naruszające zaufanie obywatela, czyli sprzeczne z art.8 kpa. Warto w tym miejscu zaakcentować, że już w odwołaniu strona podnosiła, iż nie była w stanie rozpoznać stanu ciąży. Wypływa stąd kolejny wniosek: Kolegium nie odniosło się do wszystkich twierdzeń strony. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r., II GSK 1882/12, LEX nr 1495121). Mając na uwadze powyższe oraz wymaganą w sprawie wykładnię prokonstytucyjną, organ winien wyjaśnić przyczyny późnego rozpoznania ciąży u skarżącej, np. czy istotnie były one związane z jej specyficzną sytuacją zdrowotną. W tym celu organ winien ustalić - w razie potrzeby przy udziale i zgodzie skarżącej - w ewentualnej korespondencji z lekarzami, u których leczyła się skarżąca w całym okresie ciąży rzeczywiste powody zgłoszenia się do lekarza ginekologa w tak późnym czasie, przede wszystkim czy podawane przez skarżącą okoliczności zdrowotne lub uwarunkowania fizjologiczne mogły wpłynąć na późne rozpoznanie ciąży. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Doprowadziło to również do naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 15 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odmowę przyznania wnioskowanej zapomogi. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające. LS