IV SA/Wa 1431/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego D. F. kwotę 1101 (tysiąc sto jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. (znak: [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania D. F. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. F. w wysokości [...] zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej obrębie H., gmina S., oznaczonej jako działki nr ew. [...], [...] i [...] przeznaczonych pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...], a także o zobowiązaniu D. F. do zwrotu odszkodowania na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w wysokości [...] zł – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. i orzekł na nowo w ten sposób, że ustalił ponownie odszkodowania na rzecz D. F. w wysokości [...] zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej obrębie H., gmina S., oznaczonej jako działki nr ew. [...], [...] i [...] przeznaczonych pod budowę obwodnicy miasta S. (pkt 1), natomiast w pkt 2 orzekł o zaliczeniu na poczet kwoty odszkodowania ustalonej w pkt 1 kwoty wypłaconej przez GDDKiA na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r. i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011r. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Nieruchomość położona w obrębie H., gminie S., oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,8449 ha, została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2007r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie Obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej Nr [...] w lokalizacji od km [...] do km [...] wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie H., gminie S., oznaczonej działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,8449 ha, stanowiącej uprzednio własność Pana D. F. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł Pan D. F., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Jednocześnie korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), zgodnie z którym stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji, D. F. pobrał przyznane mu odszkodowanie w kwocie [...] zł. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy oraz brak w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie H., gminie S., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,8449 ha, stanowiącej uprzednio własność Pana D. F. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł Pan D. F., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Pana D. F. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie H., gminie S., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,8449 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra infrastruktury złożył Generalny Dyrektor Autostrad wskazując, iż organ wojewódzki błędnie zobowiązał do zapłaty odszkodowania w pełnej wysokości, nie uwzględniając faktu wypłacenia stronie [...] zł odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie uchylonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Na podstawie tej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie w kwocie [...] zł. Na powyższą decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wyrokiem z dnia 15 lutego 2012r. (sygn. akt I SA/Wa 1996/11) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r. Sąd wskazał, że odszkodowanie zostało wypłacone w trybie art. 18 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa"). Przepis ten dawał prawo otrzymania odszkodowania pomimo, że decyzja odszkodowawcza nie była jeszcze ostateczna. GDDKiA wykonał zobowiązanie odszkodowawcze i wypłacił stronie kwotę [...] zł. Późniejsze powiększenie odszkodowania do kwoty [...] zł obligowało inwestora wyłącznie do zapłaty różnicy, a nie wykonania zobowiązania w całości – tak jak wynikało to z nowej decyzji zwiększającej wysokość tego odszkodowania. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n. Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014r. (sygn. akt II OSK 1503/12) oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. NSA podzielił pogląd sądu I instancji, że w sprawie tej nie znajduje zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n. Mianowicie stwierdził, że nie jest trafny wywód, jakoby w takiej sytuacji organ ponownie rozpoznający sprawę o odszkodowanie musiał w decyzji orzekać o kwocie pełnego odszkodowania, zaś jedynie w uzasadnieniu wskazać stronie, że powinna zwrócić poprzednio uzyskaną kwotę odszkodowania. NSA podzielił prezentowany w judykaturze pogląd, że wykładnia art. 132 ust. 3a u.g.n. takim przypadku nie powinna ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, ale także powinna uwzględniać aspekty systemowe i celowościowe. Celem cyt. przepisu jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie poddanej kontroli sądu I instancji. Chodziło bowiem o to, że ustalone na nowo odszkodowanie przewyższyło uprzednio przyznaną kwotę z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Proponowana wykładnia art. 132 ust. 3a u.g.n. niweczyłaby sens poprzednio obowiązującego art. 18a specustawy drogowej, stosowanego tylko wówczas, gdy nie było sporu co do konieczności wypłaty odszkodowania, ale strona kwestionowała jego wysokość. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i w rozpatrywanej sprawie zostało wypłacone w toku postępowania (przed uzyskaniem przez decyzję odszkodowawczą cechy ostateczności) w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Po zwrocie akt do organu I instancji Wojewoda zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego dotyczącego wartości spornych nieruchomości. Sporządzony operat szacunkowy (data 26 maja 2014r.) ustalał wartość rynkową działek nr ew. [...], [...] i [...] w wysokości [...] zł. W oparciu o ten operat Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2014r. (znak [...]) wydał kolejną decyzję orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. F. w wysokości [...] zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej obrębie H., gmina S., oznaczonej jako działki nr ew. [...], [...] i [...] przeznaczonych pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...], a także o zobowiązaniu D. F. do zwrotu odszkodowania na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu omówił dotychczasowy przebieg postępowania. Poczynił ponowne ustalenia faktyczne c do przeznaczenia spornych działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dokonał oceny sporządzonego w 2014r. operatu szacunkowego uznając go za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec tego, że GDDKiA wypłacił stronie dotychczas kwotę [...] zł tytułem odszkodowania za przejęte pod budowę obwodnicy działki - stwierdzono, ze zobowiązano dotychczasowego właściciela do zwrotu na rzecz GDDKiA różnicy w wysokości [...] zł wynikającej z odszkodowania ustalonego i wypłaconego. Wskutek odwołania wniesionego przez D. F. Minister uchylił rozstrzygnięcie i orzekł na nowo ponownie przyznając odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej obrębie H., gmina S., oznaczonej jako działki nr ew. [...], [...] i [...] oraz orzekł o zaliczeniu na poczet kwoty przyznanego odszkodowania kwot wcześniej wypłaconych na rzecz skarżącego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r. i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011r. Przywołał brzmienie m. in. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa"), art. 134 ust. 1-4 oraz art. 154 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej: "u.g.n."). Wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] maja 2014r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. Autor operatu szacunkowego ustalił, że zgodnie ze studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako grunty rolne, w obszarze [...] Parku Narodowego. W pierwszej kolejności biegły podkreślił, ze na rynku lokalnym oraz regionalnym brak jest transakcji nieruchomości drogowych porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. Wobec tego do celów wyceny biegły przeprowadził szczegółową analizę cen gruntów rolnych jako przeważających wśród gruntów przyległych. Biegły stwierdził, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, co skutkowało zwiększeniem uzyskanej wartości o 50%. Analizując poprawność sporządzenia operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Minister stwierdził, iż operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy określił wartość spornej działki w oparciu o treść § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł D. F. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zrekapitulowany został obszernie dotychczasowy przebieg postępowania. Co do innych kwestii skarżący twierdzi, że ostatnio przyznane odszkodowanie jest zbyt niskie, a operat wadliwie sporządzony. Zawiera on transakcje z lat 2013-201, które dotyczą gruntów rolnych położonych w znacznej odległości od drogi krajowej. Uważa, że poprzednio ustalone odszkodowanie jest słuszną kwotą. Dodatkowo przedłożono nowy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. na okoliczność wartości przejętej pod obwodnicę nieruchomości. Z wyceny tej wynika, że sporne działki oszacowano na kwotę [...] zł. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, choć nie z powodów wskazywanych przez skarżącego. Na wstępie należy podkreślić, że sprawa była już wcześniej prawomocnie rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny, którego rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pogląd prawny zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie szeroko został rozwinięty w wywodach NSA. Oznacza to iż przy rozpoznaniu skargi przez obecnie orzekający Sąd ma zastosowanie regulacja z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 sformułował pogląd wedle którego związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Jednocześnie z poglądu prawnego zaprezentowanego w tym wyroku i zakresu podjętych rozważań możliwe jest sformułowanie zakresu problematyki będącej przedmiotem sprawy. Mianowicie GDDKiA wnosząc skargę do sądu nie kwestionował wysokości ustalonego odszkodowania w oparciu o poprzednio sporządzony operat szacunkowy. Spór, co potwierdzają wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych obydwu instancji oraz treść skargi w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1996/11, z którą Sąd orzekający się zapoznał, koncentrował się jedynie na wypłacie przyznanego odszkodowania. Mianowicie, czy dopuszczalne było zobowiązanie inwestora do wypłaty odszkodowania w sytuacji gdy cała kwota ustalona ową decyzją została wypłacona uprawnionemu. Sądy stanęły na jednoznacznym stanowisku, że nie może dojść do ponownej wypłaty tego odszkodowania. NSA stwierdził, że organ winien w decyzji określić kwotę odszkodowania uwzględniając kwotę już wypłaconą. Analizując rozważania zawarte w przywoływanych wyrokach Sąd doszedł do wniosku, że całokształt sprawy pozwolił na wywiedzenie tezy, że przedmiotem sporu między stronami przy poprzedniej sprawie sądowej był jedynie pkt 3. decyzji z dnia [...] listopada 2010r. Co prawda WSA w Warszawie wydając w dniu 15 lutego 2012r. wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję w całości, nie zaś w skarżonym punkcie, niemniej przedmiotem sprawy w istocie była jedynie kwestia zaliczenia wypłaconych kwot na poczet obecnie przyznanego odszkodowania. W żadnym zakresie wysokość odszkodowania nie była kwestionowana przez zobowiązanego, jak również sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów odnośnie tej części rozstrzygnięcia. Nie istnieje co prawda formalnie powaga rzeczy osądzonej w tym zakresie bowiem WSA w Warszawie uchylił decyzję organów w całości, a nie tylko w zakwestionowanej części, do czego był uprawniony w świetle art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale nie może ujść uwadze, że w istocie kwestia wysokości odszkodowania została już przesądzona w aspekcie materialnym w poprzedniej decyzji administracyjnej tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. Jedynym zadaniem organu po zwrocie akt po wydaniu wyroku NSA powinno być odmienne rozstrzygnięcie co do wypłaty przyznanego skarżącemu odszkodowania, tak jak uczynił to Minister w obecnie zaskarżonej decyzji. Otóż zasadnie stwierdził organ, że zalicza się na poczet ustalonego odszkodowania kwoty wypłacone na rzecz D. F. w oparciu o poprzednie decyzje ustalające odszkodowanie. Jednak w świetle wywodów prawnych i zaleceń wydanych przez sądy administracyjne, którymi związane były organy, jak również obecnie rozpoznający sprawę sąd administracyjny - zakres sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia dotyczył wyłącznie kwestii sformułowania wypłaty przyznanego odszkodowania. W sposób odmienny kształtowałaby się sytuacja procesowa w tej sprawie gdyby skarżący lub sąd z urzędu zakwestionowali wysokość odszkodowania. Tymczasem spór dotyczył zupełnie innej kwestii. W takiej sytuacji – wobec treści wyroków – organ bezzasadnie zlecił sporządzenie następnego operatu szacunkowego. Jedynym jego obowiązkiem było prawidłowe sformułowanie zagadnienia wypłaty odszkodowania, nie zaś prowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, co wiązało się z koniecznością sporządzenia następnego w sprawie operatu szacunkowego. Z tych powodów Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez ponowne ustalanie wysokości odszkodowania. Ponownie rozpoznając sprawę Minister również zastosuje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale ustalając odszkodowanie oprze się na poprzednio sporządzonym operacie szacunkowym będącym podstawą orzekania przez organ w dniu [...] sierpnia 2011r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. na które składa się wpis od skargi.