II SA/Bk 513/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. R. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójta Gminy P., decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na wniosek M. R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-magazynowego (garażowanie maszyn rolniczych i przechowywanie zboża) na działkach nr [...] i [...] położonych w B. wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdami z dróg publicznych. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że z uwagi na fakt, iż zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy powierzchnia jego gospodarstwa rolnego wynosi 60 ha, przy średniej powierzchni gospodarstwa rolnego wynoszącej w gminie P. 10 ha, spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dające podstawę do odstąpienia od określenia w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ ustalił powołane wyżej wymagania. Z decyzją tą nie zgodzili się M. i K. M. Wnosząc odwołanie zarzucili naruszenie art. 7, 77,107 § 3 Kpa, poprzez niewyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcie kwestii dotyczącej zabudowy nieruchomości sąsiednich, z którymi planowana inwestycja, w ich ocenie koliduje i naruszać będzie ład przestrzenny wsi, a ponadto oddziaływać będzie negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Nadto zarzucili naruszenie: - art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy; - art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy i jego niezastosowanie; - art. 61 ust 4 ustawy poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione wskazane w nim przesłanki; - § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niewłaściwe wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również niewłaściwe określenie obszaru analizowanego. Wobec powyższych zarzutów wnieśli fakultatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było to, że organ I instancji nie uprawdopodobnił i nie ustalił, że została spełniona którakolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 4 ustawy, a swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł jedynie na zawartym przez inwestora we wniosku zapewnieniu, że posiada on gospodarstwo rolne o powierzchni 60 ha. W szczególności organ I instancji nie stwierdził, czy wnioskodawca na posiadanym przez niego terenie prowadzi gospodarstwo rolne związane z działalnością rolniczą o określonym kierunku produkcji. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, iż planowana inwestycja ma jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też z działalnością rolniczą a w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, które by potwierdziły te fakty i na podstawie, których można byłoby stwierdzić, że zainteresowany prowadzi gospodarstwo rolne. Z akt sprawy nie wynika również, czy w ramach prowadzonego gospodarstwa istnieje jakakolwiek zabudowa zagrodowa związana z jego prowadzeniem. Ustalenie tych kwestii, mając na względzie treść art. 61 ust. 4 ustawy, jest kluczowe w niniejszej sprawie, gdyż dopiero po ustaleniu, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne możliwe jest zastosowanie tego przepisu. Kolegium podało, że w zakresie ustalenia powołanych wyżej przesłanek, niezbędnym jest odwołanie do treści art. 553 Kodeksu cywilnego definiującego pojęcie gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zostały zgromadzone żadne dowody, które potwierdzałyby, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano ustalić, czy zostały spełnione wskazane w art. 61 ust. 4 ustawy przesłanki, które umożliwiają organowi na odstąpienie od zbadania jakie warunki, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, musi spełniać planowane przez inwestora przedsięwzięcie. Konkludując Kolegium podało, że organ I instancji nie uczynił zadość obowiązkom wskazanym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 Kpa i nie ustalił, czy wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie P. Kolegium podkreśliło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również jakikolwiek związek planowanej inwestycji z zabudową zagrodową stanowiącą fragment gospodarstwa rolnego. Tymczasem między projektowaną zabudową zagrodową i gospodarstwem rolnym winien istnieć związek funkcjonalny W konsekwencji w sprawie doszło także do naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy. Zdaniem Kolegium uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył M. R. Podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego iż w sprawie nie zostały zgromadzone żadne dowody, które potwierdzałyby, że prowadzi gospodarstwo rolne. Podniósł, że zarówno z treści jego wniosku, jak i ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja jest związana z gospodarstwem rolnym. Na potwierdzenie powyższego skarżący zacytował fragment uzasadnienia zawartego w postanowieniu Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2015 r., uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych: "Art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), stanowi, iż gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty: (...) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Realizacja ww. inwestycji nie zmienia przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, nie powoduje ich wyłączenia z produkcji rolnej, a zatem pozostaną one nadal gruntami rolnymi w myśl przepisów cytowanej ustawy. Z danych operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, iż Inwestor jest właścicielem nieruchomości rolnych o pow. 0,65 ha oraz współwłaścicielem (udział 4/5) – gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 43,47 ha położonego na terenie Gm. P.". Skarżący wywiódł, że powyższe umknęło uwadze organu odwoławczego. Nadmienił przy tym, że dane te są również dostępne Wójtowi Gminy P., ponieważ regularnie opłaca podatki, stosownie do posiadanych nieruchomości i w wysokości ustalonej przez ten organ. Skarżący dodał, że w skład jego gospodarstwa wchodzi jeszcze 20 ha dzierżaw - na podstawie zawartych umów ustnych. W związku z powyższym podniósł, że nie wie, jaki dowód miałbym przedstawić na okoliczność wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego czy tym bardziej profilu prowadzonej działalności w ramach tego gospodarstwa w odniesieniu do zamiaru budowy budynku garażowo-magazynowego, przeznaczonego na garażowanie maszyn rolniczych i przechowywanie zboża. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalność administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Działając poza zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd rozważył zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy, w postępowaniu administracyjnym, decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). Mając na względzie istotę przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w aspekcie rozpatrywanej sprawy, Sąd wywnioskował, że ww. przepisy zostały naruszone przez organ odwoławczy. Otóż przyczyną uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej było (jak twierdzi SKO) niewyjaśnienie przez Wójta Gminy P. spełnienia przez inwestora przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – u.p.z.p (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez niepowołanie w uzasadnieniu decyzji dowodów na okoliczność, że wnioskodawca M. R. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w gminie P. oraz że planowana inwestycja ma związek z zabudową zagrodową skarżącego. W istocie organ I instancji poprzestał na oświadczeniu wnioskodawcy co do wielkości prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego o pow. ok. 60 ha oraz nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił, że średnia powierzchnia gospodarstw w gminie wynosi 10 ha. Nie są to jednakże przyczyny, zdaniem Sądu, uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie organ odwoławczy powinien przeprowadzić we własnym zakresie, korzystając z przepisu art. 136 k.p.a. Pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (vide: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r.). Co istotne ustawodawca w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do średniej wielkości gospodarstwa w danej gminie, co oznacza, iż można brać pod uwagę tylko obszar gospodarstw znajdujący się w granicach administracyjnych jednej gminy. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (art. 533 k.c.), związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, iż sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa, jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku, jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, na której ma być realizowana zabudowa zagrodowa (vide: wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06, Lex nr 372227). Uszło uwadze organu odwoławczego, iż ze znajdującej się w aktach analizy architektonicznej (części graficznej) wynika, iż planowana inwestycja na działkach o nr [...] i [...] położonych w B. gm. P. ma być zlokalizowana na terenach zabudowy zagrodowej i terenów rolnych, przy drodze o nr [...], przy której, w bliskiej odległości, znajduje się aktualne siedlisko zabudowane budynkiem mieszkalnym i obiektami gospodarczymi należącymi do wnioskodawcy M. R. i jego żony B. R. – obydwoje zamieszkują we wsi B. nr [...] gm. P. Nie ulega też wątpliwości, że charakter przyszłej inwestycji, tj. budowa budynku garażowo-magazynowego (służącego do przechowywania maszyn rolniczych i zboża) jest związana z produkcją rolną i może być uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na terenie tej samej wsi. Zatem organ odwoławczy winien zwrócić się do Wójta Gminy P. o udzielenie informacji, jakiej wielkości gospodarstwo rolne posiada wnioskodawca na terenie gminy P. oraz jaka jest średnia wielkość gospodarstw w gminie P. Odpowiedź na ww. pytania winna być potwierdzona dokumentacją, będącą w posiadaniu Urzędu Gminy. Uzupełnienie materiału dowodowego w ww. zakresie mieści się w kompetencji organu odwoławczego, nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Należy zauważyć, iż odwołujący nie kwestionowali wielkości gospodarstwa wnioskodawcy, tyle że (tu należy przyznać rację SKO) wielkości, o jakich mówi art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinny stanowić element uzasadnienia organu I instancji z powołaniem konkretnych dowodów. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi gminy P. przeczy ponadto zasadzie ekonomii procesowej, bowiem organ I instancji ponownie musiałby dokonywać uzgodnień z innymi organami, co w sposób oczywisty przedłużyłoby czas trwania postępowania. Należy zauważyć, że inwestycja obejmująca zabudowę zagrodową zwolniona jest z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (vide wyrok WSA w Białymstoku z dn. 29.01.2009 r. – sygn. akt II SA/Bk 704/08). O ile uzupełnienie materiału dowodowego (jak wyżej) potwierdzi spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., organ II instancji (po zastosowaniu przepisu art. 10 k.p.a.) wyda decyzję merytoryczną. W przeciwnym razie postanowi inaczej. Mając na względzie powyższe okoliczności, w oparciu o treść art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.