II SAB/Lu 102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku P. K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga P. K. na bezczynność Wójta Gminy polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w postaci treści umowy o obsługę prawną, zawartą przez Gminę - zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] przesłał do Wójta Gminy za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami. W razie odpowiedzi twierdzącej skarżący dodatkowo wniósł o udostępnienie mu treści umowy. W dniu [...] pracownik Urzędu Gminy Ż. za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedziała na powyższy wniosek, informując wnioskodawcę, że Gmina Ż. od 2012 r. posiada zawartą umowę o obsługę prawną z radcą prawnym P. M.. Do dnia złożenia skargi Wójt Gminy nie udostępnił jednak treści tej umowy, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. W ocenie skarżącego udostępnienie informacji niepełnej, nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy natomiast o bezczynności organu. Powołując się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej jako "u.d.i.p.") skarżący stwierdził, że Wójta [...] należy uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zakresem tego pojęcia – jak wskazał skarżący – są natomiast objęte m.in. umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych, zdaniem skarżącego, dotyczą spraw publicznych, a więc Wójt [...] miał obowiązek je udostępnić w całości, wraz z załącznikami. W ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem po pierwsze zawarto ją z jednostką samorządu terytorialnego stanowiącego jednostkę sektora finansów publicznych, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy. W takiej sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa, W oparciu o powyższe argumenty strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku zaś doręczenia skarżącemu żądanej informacji po wniesieniu skargi, strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniu skarżącego Gmina Ż. udzieliła odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z wnioskiem poinformowano wnioskodawcę "o zawarciu umowy oraz o podmiotach zobowiązanych". Treść umowy o obsługę prawną zawiera natomiast informacje o danych osobowych oraz szczególne treści w zakresie bezpieczeństwa prawnego Gminy Ż. . Ujawnienie tych treści w perspektywie sporów sądowych z udziałem różnych podmiotów, w tym i wnioskodawców, prowadziłoby do powstania niekorzystnej sytuacji procesowej Gminy Ż. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 14 sierpnia 2015 r., mającym wciąż zastosowanie do spraw wszczętych do tego dnia, a więc również sprawy niniejszej) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Wójtowi Gminy bezczynności skarżący uczynił rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] r. o udostępnienia informacji publicznej. Oceniając zasadność tego zarzutu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż nie budzi wątpliwości, że wójt gminy – jako organ władzy publicznej – jest na mocy art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Rację ma również skarżący podnosząc, że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] r. w całości stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Walor taki ma bowiem zarówno informacja o tym, czy Gmina zawierała umowy o obsługę prawną, jak i informacja o treści takich ewentualnych umów. Umowy o obsługę prawną zawierane przez Gminę – jak słusznie wskazuje skarżący – obrazują bowiem określony zakres dysponowania majątkiem publicznym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz pkt 5 lit. c) u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy (u.d.i.p.) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie Gminy w obrocie prawnym. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, iż umowy cywilno-prawne, w których jedną stroną jest Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego), a drugą osoba fizyczna stanowią informacje publiczną. Osoba fizyczna zawierająca taką umowę musi liczyć się z tym, że treść zawartej umowy może budzić zainteresowanie opinii publicznej. Informacją publiczną jest również faktura odnosząca się do takiej umowy, gdyż dokumentuje ona sposób wydatkowania środków publiczny (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 325/14 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 512/15 z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 565/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).. Publiczny charakter żądanych przez skarżącego informacji oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do organu władzy publicznej, determinowały konieczność załatwienia przedmiotowego żądania w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Z przepisów tych wynika natomiast, że załatwienie wniosku, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, winno – co do zasady – nastąpić najpóźniej w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania (art. 13 ust. 1) i polegać na podjęciu czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu żądanej informacji w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem (art. 14 ust. 1), bądź też na wydaniu decyzji (rozstrzygnięcia) o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., kiedy to termin udostępnienia informacji wydłuża się maksymalnie do 2 miesięcy, a postępowanie zakończyć się może także wydaniem decyzji o jego umorzeniu). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy zaś oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1513/14, dostępny w CBOSA oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 18/13, LEX nr 1310652). Z treści wniosku P. K. z dnia [...] r. wynika wprost, że przedmiotem jego żądania nie było wyłącznie uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy Gmina Ż. we wskazanym w tym wniosku okresie, zawierała umowy o obsługę prawną. Wnioskodawca jednoznacznie bowiem zaznaczył, że w razie potwierdzenia, iż umowy takie zostały przez Gminę zawarte, dodatkowo wnosi o udostępnienie ich treści. Tymczasem w odpowiedzi na powyższy wniosek (wiadomość mailowa z dnia 31 lipca 2014 r. – k. 10 akt sądowych) przyznano, że Gmina Ż. we wskazanym przez wnioskodawcę okresie zawarła umowę o obsługę prawną i jednocześnie podano imię i nazwisko radcy prawnego będącego stroną tej umowy, jednak nie przekazano wnioskodawcy jej treści. Okoliczność ta potwierdza przekonanie skarżącego, iż udzielono mu informacji niepełnej, co – wobec faktu, iż równocześnie nie wydano na mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści przedmiotowej umowy – świadczy o tym, że Wójt Gminy dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Odnosząc się do argumentów zaprezentowanych w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że w żaden sposób nie usprawiedliwiają one bezczynności organu w niniejszej sprawie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że argumentacja ta miała na celu wykazanie, iż Wójt Gminy nie mógł udostępnić skarżącemu treści żądanej umowy ze względu na zawarte w niej dane osobowe oraz "szczególne treści w zakresie bezpieczeństwa prawnego Gminy Ż. ". W tym kontekście stwierdzić należy, że wprawdzie organ nie może udostępniać danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych w zw. z art. 5 u.d.i.p., przy czym podkreślić należy, że ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne), jednak konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia go z obowiązku udostępniania informacji publicznej. Organ winien bowiem wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Podkreślić przy tym należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani też z przetworzeniem informacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13, LEX nr 1293515 oraz z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 477/13, LEX nr 1373826). Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż przytoczone wyżej twierdzenie organu jest o tyle nielogiczne, że organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego i tak podał mu dane osobowe (tj. imię i nazwisko) radcy prawnego będącego stroną żądanej umowy o obsługę prawną Gminy Ż. . Odstąpienie od przesłania skarżącemu treści tej umowy ze względu na ochronę tych danych jest więc w tej sytuacji całkowicie niezrozumiała. Również ewentualna możliwość wykorzystania żądanej umowy w przyszłości w potencjalnym sporze sądowym z Gminą nie usprawiedliwia niezałatwienia w prawidłowy sposób wniosku skarżącego o jej udostępnienie. Obawy organu w tym zakresie pozostają bowiem bez wpływu na kwestię uznania tej umowy za informację publiczną, a więc pozostają również bez znaczenia dla stwierdzenia obowiązku jej udostępnienia. Jeżeli zaś organ uważa, iż treść przedmiotowej umowy zawiera – nie tylko w zakresie dotyczącym danych osobowych – informacje podlegające ochronie na zasadzie art. 5 u.d.i.p., wówczas, by nie pozostawać w sprawie bezczynnym, winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia. Nieudostępnienie żądanej treści umowy przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej bezspornie zaś świadczy o bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia wniosku P. K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Wójta w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż bezczynność organu nie miała cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikała z błędnej interpretacji owych regulacji. Nie można jednak w tym kontekście pominąć okoliczności, że Wójt, choć w wadliwy (niekompletny) sposób, to jednak odpowiedział na wniosek skarżącego częściowo udzielając mu żądanej informacji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.