II GSK 3563/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Go 418/15 w sprawie ze skargi Spółki A w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 418/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) oddalił skargę Spółki A z siedzibą w G. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] maja 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] stycznia 2015 r. w K. przeprowadzono kontrolę drogową autobusu (nr rej. [...]), którym – w imieniu skarżącej - wykonywany był krajowy transport drogowy osób na linii regularnej C. – K. Podczas kontroli stwierdzono, że autobus nie posiada tablicy kierunkowej i nie został oznaczony literami ani cyframi. Decyzją z [...] marca 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Uznał bowiem, że skontrolowany autobus nie odpowiadał warunkom wymaganym ze względu na rodzaj przewozu (art. 18b ust. 2 pkt 1b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414; dalej: utd), skoro nie został wyposażony w tablice kierunkowe, o jakich mowa w § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 305; dalej: rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r.). Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji WITD. Decyzją z [...] maja 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia m.in. art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 20 ust. 1, ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 utd, § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. oraz lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do utd. Zdaniem GITD, wyposażenie autobusu w tablice kierunkowe należy zaliczyć do warunków technicznych autobusu. Skoro z protokołu kontroli wynika, że skontrolowany autobus nie miał tablic kierunkowych i nie został oznaczony żadnymi literami czy też cyframi, to przewóz był wykonywany autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Skarżąca wniosła do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 92a ust. 1 i 6 utd w zw. z lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do utd przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, brak tablicy kierunkowej nie oznacza naruszenia warunków technicznych pojazdu, a jedynie brak właściwego wyposażenia pojazdu. WSA oddalił skargę. Stwierdził, że z art. 66 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: prd) wynika, iż pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w punktach od 1 do 6 ust. 1 art. 66 prd. Zdaniem WSA, skoro przepis ten został zamieszczony w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne", to obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem - warunków technicznych pojazdów. WSA dodał, że na podstawie art. 66 ust. 5 prd minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakres ich niezbędnego wyposażenia. W ocenie WSA, wykładnia rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego, co wynika z reguł wykładni systemowej. WSA wskazał, że dział III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy rozdziałów 1 - 4 odnoszą się do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy rozdziałów 5 - 13 odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. W związku z tym autobusy powinny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1 - 4, oraz dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. Mając powyższe na uwadze, WSA uznał, że mimo iż § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. odwołują się do wyposażenia autobusu, to jednak należy przyjąć, że w przepisach tych zawarte są dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełnić autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto w rozdziale 2 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. zamieszczono przepisy odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które stanowi o spełnieniu warunków technicznych pojazdów samochodowych oraz przyczep. W związku z tym WSA uznał, że wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2 działu III oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie powinien spełniać autobus. Zatem skoro stosownie do § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nieodpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do utd. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 1 i 6 utd w związku z punktem 2.5.1 załącznika nr 3 do utd w związku z art. 66 ust. 1 i 5 prd i w związku z §§ 18 i 21 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym zakwalifikowaniu braku tablic kierunkowych jako naruszenia wymaganych warunków technicznych autobusu i uznaniu za zasadne wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na wskazanej wyżej podstawie. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła w szczególności, że brak tablic kierunkowych nie narusza żadnego z wymagań określonych w punktach od 1 do 6 ust. 1 art. 66 prd i z tego względu nie może być zakwalifikowany jako niespełnienie warunków technicznych. Skarżąca podkreśliła, że zawarte w ust. 8 art. 66 prd wytyczne dla Ministra Insfrastruktury nie upoważniają go do rozszerzania katalogu warunków technicznych poza wymogi określone w ustępie 1, co oznacza, że określone szczegółowo w rozporządzeniu warunki techniczne pojazdów nie mogą przekraczać wymogów ogólnie sformułowanych w art. 66 ust. 1 prd. Zatem zawarty w §§ 18 i 21 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. wymóg wyposażenia autobusów w tablice kierunkowe nie może być traktowany jako wymóg z zakresu warunków technicznych pojazdu, ponieważ nie da się go zakwalifikować do któregokolwiek z wymogów określonych w art. 66 ust. 1 prd. Zdaniem skarżącej, WSA pominął reguły wykładni językowej, którym w dyrektywach wykładni daje się pierwszeństwo przed wykładnią systemową. Zatem skoro w ustawie używa się dwóch różnych pojęć ("warunki techniczne" i "wyposażenie"), to pojęciom tym nie można nadawać takiego samego znaczenia. Zawarte w art. 66 ust. 5 prd upoważnienie dla Ministra Infrastruktury mówi wprost o określeniu w rozporządzeniu warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia. Zatem gdyby wszystko miało się sprowadzać do warunków technicznych, jak chce WSA, to upoważnienie powinno ograniczać się tylko do określenia warunków technicznych, a skoro ustawodawca tego nie robi, to znaczy, że nadaje tym pojęciom dwa różne znaczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnioski te pełnomocnik GITD powtórzył na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i skierowano ją przeciwko wyrokowi WSA, którym Sąd ten uznał za zgodną z prawem decyzję GITD nakładającą na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przewidziane w Lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do utd, zgodnie z którym narusza przepisy o wykonywaniu przewozu drogowego osób (Lp. 2), wykonywanie przewozu autobusem, który - nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany przez wnoszącego skargę kasacyjną. Poza sporem pozostaje więc, że w dniu kontroli skarżąca wykonywała krajowy transport drogowy osób, na linii regularnej, a autobus, którym był wykonywany przewóz nie posiadał żadnej tablicy kierunkowej i nie został oznaczony literami ani cyframi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zawarte w art. 66 ust. 1 prd wymogi w żadnym z punktów nie odwołują się do braku tablic kierunkowych w autobusie, a WSA całkowicie pominął reguły wykładni językowej, którym w dyrektywach wykładni daje się pierwszeństwo przed wykładnią systemową. W myśl reguł tej wykładni, jeśli w ustawie używa się dwóch różnych pojęć - w tym wypadku "warunki techniczne" i "wyposażenie" - to pojęciom tym nie można nadawać tego samego znaczenia. Żaden z przytaczanych przez WSA aktów prawnych nie zawiera definicji pojęcia "wyposażenia", a więc nie należy nadawać im innego znaczenia, niż nadaje mu język potoczny, a w tym języku pojęcie "wyposażenie" absolutnie nie jest równoznaczne z pojęciem warunków technicznych, które musi spełniać pojazd dopuszczony do ruchu. Ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej odnośnie do błędnej wykładni wymienionych w zarzucie tej skargi przepisów nie można się zgodzić, tak samo jak ze stanowiskiem o bezwzględnym prymacie wykładni językowej nad innymi rodzajami wykładni, w tym wykładni systemowej, o której stosowaniu wypowiedział się WSA w zaskarżonym wyroku i które to wywody należy w całości poprzeć. Podkreślenia też wymaga, że stanowisko WSA odnośnie do rozumienia warunków technicznych, którym powinien odpowiadać autobus ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, w kontekście braku wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe, znajduje oparcie w jednolitym, jak dotąd, orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10; z 17 września 2014 r., sygn. akt II GSK 904/13; z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1615/14 oraz z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1100/14 - powołane także w zaskarżonym wyroku), które NSA w składzie orzekającym w tej sprawie również aprobuje. Zatem, rozumienie danego przepisu nie może abstrahować od miejsca, w którym został on umieszczony w danym akcie prawnym. Art. 66 prd został zamieszczony w dziale III ustawy, zatytułowanym "Pojazdy", w rozdziale 1 pt. "Warunki techniczne pojazdów", co wskazuje, że obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem - warunków technicznych pojazdów. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wymogi, jakie powinien spełniać pojazd uczestniczący w ruchu, nie zostały określone wyłącznie w ustępie 1 tego przepisu – w ust. 1a wymaga się również, aby m.in. autobus był wyposażony w homologowany ogranicznik prędkości. W art. 66 ust. 5 prd ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do wydania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej, rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r. w rozdziale 5 (znajdującym się w Dziale III – Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem), zatytułowanym "Warunki dodatkowe dla autobusu", w § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 wskazuje, że autobus regularnej komunikacji publicznej, uczestniczący w ruchu po drogach publicznych powinien posiadać tablice kierunkowe - czołową i boczną, a autobus kursujący na linii oznaczonej numerem lub literą – również tylną i wewnętrzną. Ponadto, w rozdziale 2 działu III rozporządzania prawodawca zamieścił przepisy odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych i przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych, jakim mają odpowiadać pojazdy i przyczepy, o których mowa w rozporządzeniu. Zatem, tak wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2, jak i wyposażenie z rozdziału 5 (oba zawarte w Dziale III) określa w sposób szczegółowy warunki techniczne, jakim winien odpowiadać autobus. W wyroku z 12 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 1615/14) NSA podkreślił, z czym należy się zgodzić, że na gruncie analizowanych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie jest możliwe ustalenie odrębnych zakresów pojęć – wymagań w zakresie warunków technicznych i wymagań w zakresie wyposażenia; z przepisów tych wynika natomiast, że wyposażenie pojazdu w określone elementy lub urządzenia jest traktowane jako wymaganie (warunek) techniczny stawiany określonym pojazdom. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Uznanie, że dokonano właściwej wykładni przepisów Prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. wymienionych w zarzucie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że prawidłowo wymierzono karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 1 utd za naruszenie wymienione w Lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do tej ustawy. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz GITD 600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.