II OSK 51/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1644/15 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1644/15 oddalił skargę R. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] 2006 r. Starosta [...]udzielił R. P. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody na rzece [...] za pomocą jazu do wysokości 1,11 m oraz na korzystanie z wody płynącej do napędzania turbin Małej Elektrowni Wodnej w [...]. Na stronę nałożono w pkt II ppkt 12 obowiązek wykonania przepławki dla ryb w terminie do końca 2011 r. na podstawie przygotowanego projektu. Decyzja ta jest ostateczna, bowiem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Decyzja z dnia [...] 2006 r. była trzykrotnie zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie ustalenia terminu wykonania przepławki dla ryb. Ostatnio wydana decyzja przedłużyła ten termin do końca 2014 r. W dniu [...] 2014 r. R. P. wystąpiła ponownie o kolejną zmianę decyzji w części dotyczącej terminu wykonania przepławki ze względu na fakt, że jest w toku procedury uzyskiwania finansowania ze środków Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi na budowę owej przepławki. Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej i zwrócił się do stron postępowania, tj. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz do Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] o wyrażenie zgody na zmianę decyzji. Pierwszy podmiot wyraził zgodę na tę zmianę, natomiast Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] pismem z dnia [...] 2014 r. nie wyraził zgody na zmianę pkt II ppkt 12 decyzji stanowiącej pozwolenie wodnoprawne. W tej sytuacji procesowej organ I instancji wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję o odmowie zmiany decyzji w pkt II ppkt 12 w części dotyczącej wydłużenia terminu wykonania przepławki dla ryb. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] 2015 r., po rozpoznaniu odwołania R. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. uzależniona jest od zgody strony oraz uznania przez organ, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgoda stron musi być udzielona wprost i wyraźnie przez złożenie stosownego oświadczenia. Brak zgody Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] mógł skutkować wyłącznie odmową zmiany decyzji, którą udzielono uprawnienia. Dodatkowo organ dodał, że problemy finansowe związane z pozyskiwaniem środków na budowę przepławki nie mogą odnieść żadnego skutku. Skargę na powyższą decyzję złożyła R. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2015 r. z uwagi na sprzeczność decyzji z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym dowód z opinii ichtiologa na okoliczność ustalenia istnienia ryb migrujących w tej rzece, dla których konieczne jest wybudowanie tej przepławki. W wypadku bowiem gdyby takich ryb nie było, brak jest podstaw merytorycznych do uznania jako strony w tym postępowaniu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...]. Organ natomiast nie poczynił żadnych ustaleń czy w rzeczywistości istnieją w tej rzece gatunki ryb migrujących. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 155 k.p.a. jako jeden z trybów nadzwyczajnych zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie i w istocie przesłanki te determinują przedmiot postępowania toczącego się w tym trybie. Nie zmierza ono bowiem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zatem nie jest przedmiotem tego postępowania ponowne ustalenie istotnych elementów pozwolenia wodnoprawnego, w tym weryfikacja, czy wykonanie przepławki dla ryb znajduje uzasadnienie w nowym stanie faktycznym sprawy. Zmiana bowiem decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Wyrażenie przez wszystkie strony biorące udział w postępowaniu zwykłym zgody jest jednym z obligatoryjnych warunków wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zarzut skargi sprowadza się do próby wyłączenia Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] z kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Gdyby bowiem ustalono w obecnie toczącym się postępowaniu, że Związek nie ma przymiotu strony, wówczas odpadłaby podstawa do uzyskiwania zgody tego podmiotu na zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Sąd podkreślił, że w razie gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej (tak: Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 155 k.p.a., Lex). Stąd jeśli Związek Wędkarski był stroną postępowania zwykłego, zmiana zapisu w pkt II ppkt 12 pozwolenia wodnoprawnego uzależniona jest od zgody tego podmiotu. W innym wypadku, jak zasadnie uznał organ, jest niedopuszczalne zastosowanie art. 155 k.p.a. Jako okoliczność bezsporną należy uznać stanowisko Związku Wędkarskiego o odmowie wyrażenia zgody na następne przedłużenie terminu na wykonanie przepławki. Sąd wskazał, że Związek Wędkarski był i jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przy czym legitymacja wynika z regulacji zawartej w art. 127 ust. 7 pkt 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). W ocenie Sądu nie ma zatem racji skarżąca przywołując art. 28 k.p.a. w celu wykazania, że związek nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że badanie legitymacji Związku winno odbywać się na gruncie art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Przepis ten ma charakter formalny i zakwalifikowanie danego podmiotu jako spełniającego kryteria tego przepisu oznacza, że pomiot ten jest stroną postępowania bez konieczności badania dodatkowej przesłanki materialnej jaką jest istnienie interesu prawnego. Sąd wskazał, że przywołana ustawa nie definiuje pojęcia uprawnionego do rybactwa, wobec czego należy odwołać się do aktów prawnych regulujących rybactwo śródlądowe. Sąd powołał art. 13 ust. 1d i ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1471 ze zm.) i stwierdził, że skarga nie zakwestionowała skutecznie, jakoby Związek Wędkarski nie był uprawniony do rybactwa w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Związek zachowuje swój status strony w tym postępowaniu, co oznacza prawo do wypowiadania się w kwestii zmiany decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie Sądu, wobec wywiedzenia przymiotu strony Związku w oparciu o szczególny przepis prawa, nie zaś art. 28 k.p.a., nie jest konieczne prowadzenie ustaleń faktycznych co do istnienia ryb migrujących w rzece. Te ustalenia miałyby dowodzić, że skoro takich ryb nie ma, związek nie ma interesu prawnego aby brać udział w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. P., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu I instancji zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny i kluczowy wpływ na wynik sprawy poprzez brak prawidłowego zastosowania i zinterpretowania na gruncie niniejszej sprawy art. 155 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, naruszenie to nastąpiło poprzez nieprawidłową interpretację pojęcia strony postępowania administracyjnego w sprawie związanej z budową i utrzymaniem przedmiotowego urządzenia melioracyjnego, to jest spornej przepławki i zastosowanie tychże przepisów na gruncie niniejszej sprawy niesłusznie i nieprawidłowo w odniesieniu do Organizacji Społecznej Okręgu PZW, mimo braku podstaw merytorycznych do uczestnictwa na obecnym etapie w postępowaniu administracyjnym na prawach strony Okręgu PZW. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną, a jego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1840/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana zatem tylko w granicach dotychczasowego stanu faktycznego ustalonego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wobec powyższego, w ramach niniejszego postępowania w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego nie mieści się prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zbadanie okoliczności istnienia ryb migrujących w rzece i zasadności wykonania przepławki dla ryb. Z art. 155 k.p.a. wynika, że jednym z warunków uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na jego podstawie jest wyrażenie przez stronę zgody na podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Stronami, których zgodę trzeba uzyskać są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. W niniejszej sprawie stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego był Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w [...]. Legitymacja ww. podmiotu do udziału w niniejszym postępowaniu w przedmiocie zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego wynika z treści art. 127 ust. 7 pkt 6 Prawa wodnego, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, definiując na potrzeby wydania pozwolenia wodnoprawnego przymiot strony, stanowi lex specialis w stosunku do normy art. 28 k.p.a. Jeżeli zatem dany podmiot spełnia przesłanki określone w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, to jest on stroną postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała okoliczności, że Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] był podmiotem uprawnionym do rybactwa, o którym mowa w art. 127 ust. 7 pkt 6 Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy, nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej co do braku przymiotu strony ww. podmiotu w niniejszym postępowaniu. Skoro Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w [...], będący stroną postępowania nie wyraził zgody na zmianę pkt II ppkt 12 decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, organ był zobligowany do odmowy zmiany rzeczonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.