I GSK 829/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3178/15 w sprawie ze skargi A. Sz. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3178/15 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Zastępca Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR działając z upoważnienia Prezesa ARiMR wydał w dniu [...] maja 2010 r. decyzję nr [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 2.871,60 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczane od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych. Skarżący zwrócił się o umorzenie tej należności, a zastępca Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ustalonej ww. decyzją. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy odmowę umorzenia należności. W toku wszczętego postępowania egzekucyjnego skarżący uiścił część wymaganej kwoty, po rozliczeniu której należność główna wynikająca z decyzji o ustaleniu uległa zmniejszeniu do kwoty 1.273,50 zł. Następnie skarżący zwrócił się o umorzenie odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jednocześnie wniósł o rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...] organ I instancji odmówił umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2014 r. nr [...]. W dniu [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt V SA/Wa 967/15 oddalił skargę A. S. na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Natomiast [...] czerwca 2014 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o rozłożeniu na raty kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W związku z brakiem wpłat ze strony A. S. w dniu [...] grudnia 2014 r. organ I instancji wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z [...] czerwca 2014 r. o rozłożeniu na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. W dniu [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję ratalną. W międzyczasie pismem z [...] grudnia 2014 r. A. S. ponownie wniósł o umorzenie odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności podnosząc swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną oraz fakt dobrowolnej spłaty części zadłużenia. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ustalonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010 r., nr 258, poz. 1747; dalej: Rozporządzenie) Prezes ARiMR może z urzędu umarzać należności z tytułu wypłaconych środków pochodzących z EFOiGR "Sekcja Gwarancji", EFRG oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, iż w sprawie nie została zatem spełniona przesłanka dotycząca kwoty należności, która może być przedmiotem umorzenia z urzędu, a także nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, co stanowi przesłankę umorzenia na wniosek. Ponadto w sprawie nie wystąpiła sytuacja opisana w § 4 ust. 1 rozporządzenia, wedle którego prezes agencji płatniczej umarza z urzędu należności pieniężne pochodzące z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji i Europejskiego Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, o ile należność w ramach jednego programu pomocy nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. UE L 365 z 21 grudnia 2006, str. 52, z późn. zm.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił w całości decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że aktualnie powoływane przez stronę okoliczności są tożsame z tymi, które były brane pod uwagę przy powzięciu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Stąd w ocenie Ministra w sprawie została już wydana wcześniej decyzja ostateczna, posiadająca powagę rzeczy osądzonej. Niedopuszczalne jest zatem, w świetle art. 16 k.p.a., ponowne rozpatrywanie wniosku skarżącego, opartego o te same przesłanki co wniosek rozpatrywany już wcześniej. Stąd zasadnym było uchylenie decyzji wydanej w imieniu Prezesa ARiMR i umorzenie postępowania w sprawie. Od tej decyzji A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając ją za niesłuszną i niesprawiedliwą i wniósł o "pomoc i interwencję". W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I GSK 829/18 oddalił skargę A. S. Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest okoliczność, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR nr [...] o odmowie umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ustalonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Sąd I instancji przypomniał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. wskazał, że nie można uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności pieniężnej, a co za tym idzie nie ma możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM prezes agencji płatniczej umarza z urzędu należności pieniężne pochodzące z EFOiGR "Sekcja Gwarancji" EFRG i EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, o ile należność w ramach jednego programu pomocy nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006. Rozporządzenie Komisji zostało uchylone z dniem 4 września 2014 r. na mocy art. 44 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.8.2014, str. 18). Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 907/2014 zwiera jednak tożsame regulacje odnoszące się do kursu. Organ stwierdził, że z przepisu art. 40 w zw. z art. 36 lit. g rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 wynika, że kurs wymiany, który ma być zastosowany, to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBC) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności. Decyzja taka wobec skarżącego została wydana w dniu w [...] maja 2010 r., dlatego też Minister zastosował kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny na dzień 30 kwietnia 2010 r., który wyniósł 3,9163 zł. Oznacza to, że kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 391,63 zł. Ponieważ skarżący dokonał częściowej spłaty zadłużenia, przedmiotem rozpoznania wniosku organ uczynił pozostałą do spłaty kwotę 1 273,50 zł jako należność główną oraz odsetki od tej kwoty. Wskazana kwota przekracza równowartości kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z ww. rozporządzeniem delegowanym Komisji. Zdaniem Sądu I instancji, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, w dniu wydania decyzji [...] lutego 2015 r. sprawa umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ustalonej decyzją nr [...] z [...] maja 2010 r. była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. i rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r. Zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny stanowiący podstawę obu ww. rozstrzygnięć nie uległ zmianie. Trafnie Minister wskazał, iż z akt sprawy wynika, że aktualnie powoływane przez stronę okoliczności są tożsame z tymi, które były brane pod uwagę przy powzięciu przez organ odwoławczy decyzji z dnia 26 listopada 2014 r. Z tych względów wobec dostrzeżenia przez organ odwoławczy wydania rozstrzygnięcia w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, które jest niedopuszczalne, zasadne było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył A. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1, art. 176 pkt 1, 2, 3, art. 177 § 1 i art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i art. 3 § 1, § 2 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administrracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżył orzeczenie WSA w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie przepisów postępowania poprzez: a) nie uwzględnienie jako wiarygodnych, odpowiadających rzeczywistości i stanowiących podstawę dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oświadczeń A. S. b) uchylenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od merytorycznego, wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny kontrolowanych decyzji administracyjnych w sprawie A. S. jako podjętych z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i art. 8 k.p.a. W skardze kasacyjnej zawarto uzasadnienie podniesionych zarzutów. Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania tj. na naruszeniu art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1, § 2 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie jako wiarygodnych, odpowiadających rzeczywistości i stanowiących podstawę dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oświadczeń A. S. oraz poprzez uchylenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od merytorycznego, wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny kontrolowanych decyzji administracyjnych jako podjętych z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i art. 8 k.p.a. Zarzuty te pozbawione są podstaw prawnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. i przepis art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. są to przepisy ustrojowe. Wojewódzki sąd administracyjny mógłby naruszyć te przepisy gdyby dokonał kontroli w innym zakresie niż działalność administracji publicznej bądź wykroczyłby poza zakres określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zaś przepis art. 133 § 1 p.p.s.a stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy a przepis art. 134 § 1, że sąd rozstrzyga w granicach danej spray nie będąc zwiazany zarzutami i wnioskami skargi oraz powłaną podstawą prawną. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wtdanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne do końcowego jej załatwienia. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym polegało naruszenie wskazanych przepisów, a przede wszystkim stawiając zarzuty naruszenia prepisów postępowania nie wskazał, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że uchybienie, które zarzuca, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśnił czego postawione Sądowi I instancji zarzuty miałyby dowodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy umorzenia odsetek od kwot nienależnie pobranych i zasadnie oddalił skargę. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest nieważna. Przepis ten oznacza, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, że nie jest prawnie dopuszczalne ponowne orzekanie w tej samej sprawie. Pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga sprawę stanowi także przesłankę odmowy wszczęcia postępowania, jako innej uzasadnionej przyczyny niemożności wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że dla ustalenia czy sprawa została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją znaczenia ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powogę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Konieczne jest więc, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., syggn. akt II OSK 931/09, Lex nr 597967). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w dniu wydania decyzji [...] lutego 2015 r. sprawa umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ustlonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r., zatem nie ma wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznanej sprawy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. i rozstrzygnietej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r. Zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny stanowiący podstawę obu ww. rozstrzygnięć nie uległ zmianie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że powoływane przez skarżącego okoliczności są tożsame z tymi, które były brane pod uwagę przy podejmowaniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Słusznie więc Sąd i instancji uznał, że zasadne było zastospwanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił z uwagi na brak uzasadnionych podstaw prawnych.