II SA/Rz 260/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podaniem z dnia 30 maja 2011 r. [.] Sp. z o.o. z/s w [.] (dalej zwany jako: Spółka lub inwestor) zwrócił się do Wójta Gminy [.] o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mającego polegać na budowie małej elektrowni wodnej wraz z infrastrukturą o mocy do 250 kW i wysokości spadu do 3,5 m na działkach nr ewid. 323 i 180 w miejscowości [.] gmina [.]. W związku z tym, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2011 r. Wójt, po uzyskaniu stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [.] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [.], nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i ustalił zakres wymaganego do opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów przez inwestora Wójt zwrócił się do ww. organów o opinię i uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [.] wydał pozytywną opinię co do możliwości jego realizacji, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [.] (RDOŚ) odmówił jej uzgodnienia wydając w tym przedmiocie w dniu [..] kwietnia 2014 r. postanowienie. W postanowieniu tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że planowane przedsięwzięcie przewidziane jest do realizacji na rzece [.], w granicach [.] Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego uchwałą nr [.] /13 Sejmiku Województwa [.] z dnia [.] października 2013 r., która w § 3 ust. 1 pkt 6 określa zakaz dokonywania na ustanowionym obszarze zmian stosunków wodnych, jeżeli służyć mają celom innym niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Planowana elektrownia wodna ma być wyposażona w dwie turbiny typu Archimedes, które mają być zlokalizowane około 100 m poniżej istniejącego progu piętrzącego wodę, przeznaczonego do przebudowy dla celów inwestycji. Uznał następnie, że raport nie zawierał wszystkich wymaganych i aktualnych informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie określał wszystkich możliwych do realizacji wariantów, a te zaproponowane przez inwestora nie były korzystne dla środowiska. Nie przedstawiono kryteriów, za pomocą których określono obszar oddziaływania inwestycji i nie opisano szczegółowo metodyki rozpoznawania elementów przyrodniczych. Zbagatelizowano fakt istnienia już na rzece [.] progu spiętrzającego wodę w miejscowości [.] oraz nie poddano analizie skumulowanego oddziaływania tych inwestycji na środowisko np. w zakresie skutku piętrzenia wód. Pominięto zagadnienie erozji tak przed miejscem lokalizacji progu wodnego jak i za nim, a także pominięto analizę wpływu inwestycji na transportową działalność rzeki oraz ewentualnego jej zanieczyszczenia wskutek kumulowania się osadów przed progiem spiętrzającym. Wysokość piętrzenia miałaby wzrosnąć o 1,6 m względem istniejącej, a wywołana tym podwyższeniem cofka sięgnęłaby około 1,75 km (obecnie wynosi 350 m). Doprowadzić to może do przekształcenia siedliska rzecznego na znacznym obszarze, jako że zwiększy się zwierciadło lustra wody, zmniejszy się jej przepływ (co powodować będzie zamulenie dna i utrudniać transport rumowiska), zwiększy się temperatura wody i zmniejszy jej natlenienie. Zakłócony zostanie też naturalny proces samooczyszczania rzeki. Wszystkie te oddziaływania będą miały niekorzystny wpływ na organizmy żyjące na tym terenie, doszłoby do niekorzystnego przekształcenia siedliska rzecznego na znacznym obszarze wynoszącym niemal 2 km. Utrudnione byłoby także przemieszczania się ryb w związku z progiem wodnym i tych negatywnych zjawisk nie byłyby w stanie zniwelować planowane przepławki. Przedłożona dokumentacja nie zawierała zresztą szczegółowych parametrów proponowanych przepławek: technicznej i naturalnej, co jest niezmiernie istotne z uwagi na konieczność zapewnienia możliwości migracji rybom, stosownie do wymagań art. 63 ust. 2 Prawa wodnego. Proponowana funkcjonalność przepławek w czasie niskiego stanu wód również budzi wątpliwości, ponieważ miałyby wtedy nie funkcjonować, a woda byłaby kierowana wyłącznie na turbiny. Wówczas migracja ryb byłaby całkowicie wyłączona. Ponadto ryby przemieszczające się w dół rzeki narażone byłyby na działanie turbin. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [.], Wójt Gminy [.] odmówił wnioskodawcy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła dokonanie błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych oraz jej wydanie bez analizy opinii i uzgodnień oraz treści raportu. Uzasadnienie decyzji w istocie stanowi bowiem powielenie treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [.] z dnia [.] kwietnia 2014 r. Jednak również i to postanowienie powinno zostać uchylone w trybie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego. Raport zawierał bowiem opis wymaganej liczby wariantów, natomiast wariant czwarty zaproponowany przez RDOŚ był z punktu widzenia inwestora nie do zaakceptowania z powodu znacznego wzrostu kosztów inwestycji. W raporcie scharakteryzowano też działanie turbin Archimedesa wykazując ich bezpieczeństwo dla ryb oraz opisano sposób funkcjonowania przewidzianych do realizacji przepławek. Wbrew stanowisku organu przedstawiono również analizę wartości ewentualnego zanieczyszczenia wód. Jeżeli zatem organ uzgodnieniowy miał trudności w analizie informacji zawartych w raporcie to winien skorzystać z opinii biegłego. Decyzją z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] (dalej SKO lub Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego autorzy raportu nie dowiedli, czy występujące w rzece [.] gatunki ryb będą mogły pokonać strefę turbulencji powstałą za projektowanymi turbinami. Rzeka ta stanowi korytarz ekologiczny dla migracji ryb tak w górę jak i w dół jej biegu, a proponowane rozwiązania uznać należało za dysfunkcjonalne. Sformułowane w odwołaniu zarzuty przeciwko postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem tego organu, nie zasługiwały na uwzględnienie. W swoim wystąpieniu organ ten jednoznacznie wyjaśnił powody, dla których uzgodnienie przedsięwzięcia nie było możliwe, a stanowisko to miało dla Wójta wiążący charakter. Stąd decyzję uznać należało za zgodną z prawem. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 Kpa oraz art. 85 ust. 1 i art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235) – zwanej dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 2) art. 63, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że raport nie zawiera wymaganej analizy wariantów przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego, organy zakwestionowały treść raportu bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów, jak chociażby dodatkowej ekspertyzy. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. pod kątem treści art. 3 pkt 8 tej ustawy, jako że organy nie dokonały weryfikacji wyników uzgodnień i opinii, a ograniczyły się jedynie wprost do powielenia stanowiska wyrażonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Tymczasem planowana inwestycja nie narusza przepisu § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 uchwały Sejmiku Województwa [.] z dnia [.] października 2013 r. nr [.] /13. Raport zawierał także omówienie wymaganych wariantów inwestycji, a dodatkowy zaproponowany przez Regionalnego Dyrektora nie mógł być zaakceptowany ze względów finansowych. Wbrew stanowisku organu w raporcie wyjaśniono też sposób funkcjonowania turbin i przepławek, migracji ryb i okresowego oczyszczania kumulujących się przed progiem wodnym osadów. Podobnie jak w treści odwołania Spółka zarzuciła, że nie doręczono jej postanowienia organu I instancji z dnia [.] sierpnia 2011 r., którym określony został zakres raportu, a także, że bezprawne było rozszerzanie zakresu raportu przez RDOŚ, bo do tego, według skarżącego, sprowadzały się wezwania do uzupełnień przez organ, który miał dokonać uzgodnienia. Opieranie się w tej sytuacji na rzekomych brakach w przedstawionym przez inwestora raporcie było bezzasadne a w konsekwencji odmowa uzgodnienia z tych powodów sprawia, że także postanowienie RDOŚ z dnia [.] kwietnia 2014 r. jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać należy, iż opisana kontrola odbywa się w określonej kolejności, najpierw bada się czy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, następnie czy wystąpiły naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i b P.p.s.a. i dopiero na końcu, w razie nie wystąpienia w/w wad i uchybień, Sąd może zbadać zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] listopada 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] września 2014 r. odmawiającą wnioskodawcy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mającego polegać na budowie małej elektrowni wodnej wraz z infrastrukturą o mocy do 250 kW i wysokości spadu do 3,5 m na działkach ewidencyjnych 323 i 180 w miejscowości [.] gm. [.]. Instytut [.] SP. z o.o. w [.] w złożonym odwołaniu zawarł szereg zarzutów odnoszących się zarówno do toku postępowania przed organem I instancji, jak również do meritum skarżonego rozstrzygnięcia opartego na postanowieniu RDOŚ z dnia [.] kwietnia 2014 r. Najistotniejsze z tych zarzutów były następujące: 1) brak doręczenia inwestorowi postanowienia z dnia [.] sierpnia 2011 r., znak [.], którym Wójt Gminy [.] określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, 2) brak merytorycznej weryfikacji stanowiska RDOŚ, mimo przedłożenia przez inwestora raportu opracowanego przez kompetentnych autorów, przy jednoczesnym bezkrytycznym przyjęciu - a właściwie przepisaniu do decyzji - stanowiska zaprezentowanego przez RDOŚ w postanowieniu z dnia [.] kwietnia 2014 r., którym odmówiono uzgodnienia, 3) wykroczenie przez RDOŚ poza swoje kompetencje z uwagi na rozszerzenie zakresu raportu, do czego sprowadzały się żądania jego "uzupełnienia" przez ten organ. W odwołaniu inwestor wyraźnie wskazał też, że zaskarża postanowienie RDOŚ wydane w ramach uzgodnień, kierując do niego konkretne zarzuty. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy ma obowiązek we własnym zakresie rozpoznać istotę sprawy i ją rozstrzygnąć. Nie może jednak tego uczynić bez odniesienia się do zarzutów odwołania tym bardziej, jeśli te zarzuty dotyczą kwestii fundamentalnych dla wyniku postępowania. I tak w odniesieniu do pierwszego z wyżej wyeksponowanych zarzutów SKO podało tylko, że w aktach brak postanowienia o wskazanym przez inwestora znaku. Tymczasem oczywista omyłka Spółki w oznaczeniu postanowienia Wójta Gminy [.] z dnia [.] sierpnia 2011r. w odwołaniu nie zmienia faktu, że w toku postępowania z tą datą organ I instancji wydał tylko jedno postanowienie. Postanowieniem tym Wójt określił zakres raportu oddziaływania na środowisko, który miał przedstawić inwestor. Rzeczywiście w aktach sprawy brak dowodu doręczenia tego postanowienia Spółce, w samym raporcie znajduje się tylko kopia postanowienia RDOŚ z dnia [.] czerwca 2011 r., a przedkładając raport inwestor odwołał się do postanowienia Wójta z dnia [.] września 2011 r., którego przedmiotem było zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia raportu. Z unormowań przepisów art. 66 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika co prawda, co powinien zawierać raport, ale są to jedynie wymagania ogólne. Słusznie podnosił zaś wnoszący odwołanie, że to do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy określenie zakresu raportu. W tej sytuacji organ drugiej instancji powinien rozważyć jaki wpływ na wynik postępowania mógł mieć bądź miał fakt braku doręczenia postanowienia Wójta Gminy [.] inwestorowi. Wszak podstawą odmowy uzgodnienia przez RDOŚ były w ocenie organu uzgadniającego mankamenty przedłożonego raportu. Z zarzutem tym – aczkolwiek pośrednio i niezbyt konsekwentnie – wiązał się kolejny, wyżej opisany w pkt 3. Chodzi o wezwania RDOŚ kierowane do inwestora o uzupełnienie raportu. SKO do tego zarzutu nie odniosło się w ogóle. Jeśli zaś wskazywane wezwania rzeczywiście wykraczałyby poza zakres objęty postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2011 r. to niewątpliwie mogłoby powyższe mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy powinien najpierw odnieść się do tego zarzutu a Sąd może dopiero skontrolować prawidłowość takiego stanowiska. Nie może wyręczać organu w ustaleniu stanu faktycznego. Trudno także uznać za odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu opisanego wyżej w pkt 2 stwierdzenie, że "wbrew zarzutowi Wójta Gminy \[.] dokonał własnej oceny materiałów zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu, w tym raportu". SKO nie wskazało z czego wywiódł taki wniosek w sytuacji, gdy rzeczywiście decyzja organu I instancji w znacznej części stanowi wierne odzwierciedlenie postanowienia RDOŚ z dnia [.] kwietnia 2014 r. Powyższe braki świadczą w ocenie Sądu o tym, że Kolegium nie dość dogłębnie rozpatrzyło sprawę nie odnosząc się do zarzutów, których uwzględnienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 K.p.a. winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Fakt, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do wniosków, zarzutów czy twierdzeń strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2006 r., III SA/Wa 1164/06, LEX Nr 328523). Obowiązek odniesienia się do argumentacji strony wynika natomiast wprost z treści art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu odwoławczym SKO przy rozpatrzeniu sprawy odniesie się szczegółowo do każdego z zarzutów z odwołania. W szczególności rozważy wpływ braku doręczenia inwestorowi postanowienia Wójta z dnia [.] sierpnia 2011 r., znak [.] (bo nie ulega wątpliwości, że o to postanowienie chodziło Spółce mimo omyłki w oznaczeniu) na ewentualne mankamenty raportu przedłożonego przez Spółkę i zakres żądanych przez RDOŚ uzupełnień. W uzasadnieniu decyzji da powyższemu wyraz stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Zaznaczyć jedynie wypada, że niezaskarżalne postanowienie uzgodnieniowe wobec treści odwołania powinno stać się przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym w oparciu o art. 142 K.p.a. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane m.in. w postanowieniu NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/09 i innych przywołanych w skardze. Wobec wcześniej opisanych uchybień zaskarżonej decyzji, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.