V SA/Wa 1263/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę. W dniu 9 lutego 2009 r. została zawarta pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a K.W. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą M. umowa nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, dotycząca dofinansowania projektu "[...]". W trakcie realizacji projektu beneficjent zmarł. W dniu [...] września 2011 r. zostało wszczęte z urzędu przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postępowanie administracyjne w sprawie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków europejskich oraz kwoty dotacji celowej przekazanej na realizację projektu, w związku z niezrealizowaniem pełnego zakresu rzeczowego projektu oraz określenia odpowiedzialności. Decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. organ I instancji określił kwotę do zwrotu w wysokości 852.561,78 zł (w oparciu o regułę proporcjonalności) oraz przeniósł zakres odpowiedzialności za zobowiązanie w całości na M. W. (dalej także: skarżąca) jako następcę prawnego beneficjenta K. W. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] września 2012 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie organu odwoławczego brak było przesłanek uzasadniających zastosowanie reguły proporcjonalności przez organ I instancji, albowiem reguła ta ma zastosowanie jedynie w przypadkach niespełnienia założeń projektu z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji wezwał skarżącą do zwrotu kwoty 437.953,40 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, tytułem zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie. W związku z brakiem zwrotu pismem z [...] kwietnia 2013 r. organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu ww. środków – zakończonego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. W dniu [...] września 2014 r. M.W. wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r. wskazując, iż dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Decyzją z [...] października 2014 r. MIR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r. wskazując w uzasadnieniu, iż decyzja z [...] maja 2012 r. odnosiła się do zwrotu środków wyliczonych z zastosowaniem reguły proporcjonalności, a w jej podstawie prawnej znajdował się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.". Z kolei w podstawie prawnej decyzji organu I instancji z 9 grudnia 2013 r. znajduje się art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., który mówi o środkach pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2014 r. Organ odwołujący stwierdził, iż brak jest przesłanek dla uznania, iż postępowania administracyjne, do których odwołująca nawiązuje, prowadzone były w odniesieniu do tego samego przedmiotu. Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości, jak również o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji MIR z [...] października 2014 r. W skardze zarzucono naruszenie: – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", sprowadzające się do błędnego ustalenia przez organ administracji braku przesłanek dla uznania nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013r., podczas gdy przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji zostały w niniejszej sprawie spełnione; – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., sprowadzające się do działania organu administracji i prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną tym przepisem. Uzasadniając swoje zarzuty, skarżąca ponownie wskazała, iż oba prowadzone postępowania administracyjne zmierzały do finansowego rozliczenia spornego projektu w niezmienionym zakresie (organ weryfikował całość przyznanych środków w ramach dofinansowania projektu) i orzeczenia o środkach podlegających zwrotowi w związku z niepełnym zrealizowaniem przez beneficjenta zakresu projektu. Oba postępowania za przedmiot miały tę samą sprawę administracyjną, a mianowicie rozliczenie finansowe, w niezmienionym zakresie finansowym projektu w związku z brakiem pełnego jego zrealizowania przez beneficjenta. W ocenie skarżącej, w sprawie zachodzi tożsamość zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym przy jednoczesnej identyczności stanu prawnego oraz faktycznego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 W ocenie skarżącej, brak było podstaw do wydania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji w dniu [...] grudnia 2013 r. z uwagi na to, że dotyczy ona tej samej kwestii, która rozstrzygnęła ostateczna decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] września 2012 r. Z poglądem takowym nie sposób się zgodzić. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie tej przesłanki nieważności decyzji wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Wskazać należy, iż tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony, względnie gdy w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny w zakresie faktów prawotwórczych oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r., II SA/Rz 76/08, publ. LEX nr 510203). Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 530/14 (publ. Lex nr 1502858) tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania zauważyć zaś należy, iż o ile nie budzi jakichkolwiek wątpliwości tożsamość podmiotowa sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] września 2012 r. oraz decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r., o tyle nie zachodzi pomiędzy tymi postępowaniami tożsamość przedmiotowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie tożsamość spraw wyznacza między innymi element przedmiotowy, na który składają się: ten sam stan faktyczny z którego wynikają prawa i obowiązki stron, oraz ta sama podstawa prawna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1021/11, publ. Lex nr 1149102). Stan faktyczny powinien być przy tym brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2014, s. 669; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83. Analiza wspomnianych wyżej decyzji organu prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy co do stanu faktycznego. Celem postępowania skutkującego wydaniem przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] maja 2012 r. decyzji określającej wysokość przypadających do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne w oparciu o regułę proporcjonalności było rozliczenie projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie. Organ odwoławczy uchylając w całości decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] maja 2012 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko skarżącej w zakresie braku przesłanek do zastosowania reguły proporcjonalności przez instytucję będącą stroną umowy o dofinansowanie projektu z uwagi na okoliczność nagłej śmierci beneficjenta. Natomiast celem postępowania zakończonego decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r. było rozliczenie projektu poprzez odzyskanie niewykorzystanej części przekazanych środków. Wskazana kwestia nie była objęta zakresem postępowania zakończonego wydaniem decyzji MIR z [...] września 2012 r. Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie zakończonej decyzją wydaną w dniu [...] grudnia 2013 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Organ odwoławczy trafnie zatem wywiódł, iż pomimo braku przesłanek rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności Minister Administracji i Cyfryzacji, z uwagi na brak zwrotu środków pobranych w nadmiernej wysokości, był zobowiązany do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.