IV SA/Wa 756/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. G. (dalej także "skarżąca") jest uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta R. Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący: W. G. jest właścicielką działki nr ew. [...] położonej w R., którą nabyła aktem notarialnym w 2010 r., jako grunty leśne. Działka [...] w świetle wówczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (uchwała nr [...]) znajdowała się w całości na obszarze zagrożonym powodzią, a także na obszarze predystynowanym do objęcia ochroną w formie parku krajobrazowego. Rada Miejska w R. w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. W studium ustalono m.in. że nieruchomość nr ew. [...] znajduje się w całości na obszarze zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% i 5%. Zapisy studium w części graficznej określały zatem działkę W. G. jako obszar zagrożenia powodziowego z rygorami wynikającymi z art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145). W wyniku skargi wniesionej na powyższą uchwałę (studium), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1381/12, oddalił skargę uznając, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej jako właścicielki działki nr [...] położonej w R., bowiem w żadnym zakresie nie zmieniła się sytuacja prawna właściciela działki [...] i możliwości jej zagospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W. G. wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 664/13. Rada Miejska w R. w dniu [...] sierpnia 2014 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. W. G. pismem z dnia 21 listopada 2014 r., wezwała Radę Miejską w R. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w związku z uchwaleniem tego planu. Zarzuciła organowi błędne określenie granic obszaru szczególnie zagrożonego powodzią w zakresie dotyczącym działki [...], nieuzasadnione objęcie całej działki zakazem lokalizacji budynków, błędne ustalenie odległości ogrodzeń od linii rozgraniczającej teren wód powierzchniowych, nieuzasadniony zakaz lokalizowania ogrodzeń na terenach rolnych i/lub zieleni naturalnej. Dodała ponadto, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, nie mniej z dokumentów pochodzących od organu wynika, że decyzję w przekonaniu organu uzasadniało usytuowanie działki: na terenie obszaru szczególnie zagrożonego powodzią, na terenie Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000, na terenie predystynowanym do objęcia ochroną w formie parku krajobrazowego. Przyczyny te nie usprawiedliwiają włączenia działki [...] do terenu oznaczonego symbolem RZN, również organ nie mógł wyłączyć działki [...] od zabudowy z ww. przyczyn, gdyż naruszałby kompetencje organów uprawnionych do określania sposobu korzystania z obszarów szczególnie zagrożonych powodzią, Natura 2000 oraz parków krajobrazowych. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W dniu 19 stycznia 2014 r. W. G. zaskarżyła tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w części graficznej w zakresie dotyczącym zaliczenia działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej w całości do obszaru zagrożonego powodzią oraz do obszaru 1 RZN oraz w części tekstowej ujętej: - w § 39 pkt 1 lit. c w zakresie ustanawiającym bezwzględny zakaz lokalizacji budynków na terenie objętym symbolem 1 RZN, - w § 7 ust. 1 pkt 1 w zakresie dotyczącym zakazu lokalizacji ogrodzeń na terenach rolnych i/lub zieleni naturalnej, - w § 7 ust. 2 pkt 2 w zakresie ustalającym dla lokalizacji ogrodzeń odległość nie mniejszą niż 4 m od linii rozgraniczającej tereny wód powierzchniowych oznaczone symbolem 1 WS, 2 WS i 4 WS. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że interes skarżącej wynika z faktu, iż jest ona właścicielką działki [...], zaś naruszenie jej interesu prawnego polega na tym, że zaskarżona uchwała choć zmieniła dotychczasowe przeznaczenie terenu, na którym usytuowana jest działka nr [...], to jednocześnie utrwaliła jej wyłączenie spod prawa zabudowy w sytuacji, gdy ujawnione przed podjęciem okoliczności wskazywały, iż działka w części może być zabudowana, wyłączyła również możliwość ogrodzenia działki. Powołując się na decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (z dnia [...] sierpnia 2012 r. i z dnia [...] października 2014 r.), skarżąca zaznaczyła, iż część działki [...] znajduje się powyżej rzędnej terenu wyznaczającej granice zagrożenia powodziowego. Wskazała, że objęcie działki [...] przeznaczeniem 1 RZN z bezwzględnym zakazem lokalizacji budynków spowodowało, iż nawet w sytuacji uzyskania od właściwego organu gospodarki wodnej zezwolenia na zabudowę działki, skarżąca nie będzie mogła jej zrealizować, albowiem możliwość taką wyklucza treść planu zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, iż uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego petryfikuje pewien stan wobec działki [...] wynikający pierwotnie z planu wprowadzonego uchwałą nr [...], tym samym wobec braku zmiany w przeznaczeniu działki nie wystąpiła także zmiana sytuacji prawnej skarżącej, zatem nie występuje naruszenie jej interesu prawnego. Nie mniej z ostrożności procesowej wskazała, że przy uchwalaniu planu nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Rada podkreśliła, że zarzuty skarżącej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, bowiem działka nr ew. [...] objęta jest w całości granicami Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków w sieci Natura 2000, nadto Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przewiduje, że na obszarze działki nr [...] powstanie Park Krajobrazowy, a ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627) umożliwia wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie parku (art. 17). Rada zwróciła również uwagę, że wyłączając teren działki [...] spod zabudowy wzięto pod uwagę nie tylko położenie tej działki w pobliżu rzeki N., ale uwzględniono, że działka bezpośrednio sąsiaduje z rzeką R., która stanowi istotne zagrożenie zalewowe dla tejże działki. Ponadto obszar zagrożenia powodziowego został wyznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., a następnie w planie miejscowym, po uwzględnieniu opracowania "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej – ETAP I" sporządzonym na zlecenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60). Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie sześćdziesięciu dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Następnie obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. dotyczy interesu prawnego skarżącej, a w szczególności czy narusza ten interes prawny. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, że jest ona właścicielką działki o nr ew. [...] położonej w R. Naruszony interes prawny lub uprawnienie wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącej skargę, a skarżąca wykazać musi istnienie bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tą sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Skarżąca nie wykazała naruszenia tak rozumianego interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, by jej uchwalenie doprowadziło do naruszenia normy prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną skarżącej. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. akt, który określa przeznaczenie terenów, ustala sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Oceniając naruszenie interesu skarżącej, zważyć należy, że skarżąca nabyła przedmiotową działkę oznaczoną nr ew. [...] aktem notarialnym z dnia [...] września 2010 r. i w dacie nabycia działka przeznaczona była pod lasy i zalesienia. Ponadto w dacie nabywania działki, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R., uchwalony uchwałą Nr [...], zgodnie z którym działka skarżącej objęta była obszarem zagrożonym powodzią, a także na obszarze predystynowanym do objęcia ochroną w formie Parku Krajobrazowego. Zgodnie § 11 tego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi: zakazano realizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ograniczono lokalizację elementów infrastruktury technicznej z wyjątkiem obiektów związanych z przekroczeniem koryta rzeki, wskazano jako preferowaną formę użytkowania gruntów zieleń niską nie urządzoną, łąki, pastwiska. Następnie podjęta przez Radę Miejską w R. uchwała nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., w części graficznej stwierdzała, że działka oznaczona nr ew. [...] znajduje się w całości na obszarze zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% i 5%. Ponadto obszar zagrożenia powodziowego został wyznaczony po uwzględnieniu stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., zgodnie z którym obszar na którym znajduje się działka skarżącej podlega rygorom wskazanym przez art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i na takim obszarze zakazane jest wykonywanie urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, a także zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Również działka skarżącej objęta została w całości granicami Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków w sieci Natura 2000, który to obszar został wyłączony z możliwości zabudowy. W części tekstowej uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., wymieniono jako tereny wykluczone z zabudowy (poza obszarami wyznaczonymi na rysunku Studium pod zabudowę): - tereny bezpośredniego zagrożenia powodziowego o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 5%, - tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemi – fragment skarpy N., - tereny znajdujące się w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków – "Dolina Dolnej N.", - lasy. Natomiast jako tereny potencjalnie wykluczone z zabudowy (poza obszarami wyznaczonymi na rysunku Studium pod zabudowę) wskazano: - tereny bezpośredniego zagrożenia powodziowego o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 1%. W części tekstowej wskazano, że ograniczenie lub wykluczenie zabudowy na wymienionych wyżej obszarach nie dotyczy inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W zaskarżonej uchwale z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta R., w części graficznej działka stanowiąca własność skarżącej objęta została w całości obszarem zagrożonym powodzią oraz obszarem 1 RZN tereny rolne i/lub zieleni naturalnej. Natomiast z części tekstowej planu wynika, iż przeznaczenie 1 RZN objęte jest bezwzględnym zakazem lokalizacji budynków. Zatem bezsporne są ustalenia, że w dacie nabycia działki nr ew. [...] w 2010 r. nie było możliwości zabudowy działki, z uwagi na fakt, że obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R., uchwalony uchwałą Nr ., zgodnie z którym działka skarżącej objęta była obszarem zagrożonym powodzią, a ponadto zakazano realizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jak również brak możliwości zabudowy tej działki potwierdzała uchwała nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., to również obecnie uchwalona uchwała z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta R. nie zmieniła sytuacji skarżącej w zakresie możliwości zabudowy przedmiotowej działki. Jak wskazano powyżej działka nr [...] w części graficznej objęta została w całości obszarem zagrożonym powodzią oraz obszarem 1 RZN tereny rolne i/lub zieleni naturalnej. Natomiast z części tekstowej planu wynika, iż przeznaczenie 1 RZN objęte jest bezwzględnym zakazem lokalizacji budynków. Brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, by podjęcie uchwały doprowadziło do zmiany statusu skarżącej w zakresie zabudowy działki. Ograniczenie uprawnień właścicielskich w odniesieniu do każdorazowego właściciela działki [...] nastąpiło już wcześniej uchwałą Nr [...] i istniało w dacie nabycia spornej działki przez skarżącą. Nieistnienie normy prawnej podlegającej naruszeniu uzasadnia stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącej. Skarżąca nie wykazała, iż podjęcie zaskarżonej uchwały narusza jej interes prawny, będący w świetle art. 101 ust. 1 ustawy przesłanką wniesienia skargi. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała na naruszyła interesu prawnego skarżącej bowiem w żadnym zakresie nie zmieniła i nie pogorszyła sytuacji prawnej właściciela działki nr [...] i możliwości jej zagospodarowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być jednoznaczne, a na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powinien obowiązywać zakaz sytuowania obiektów budowlanych, bowiem tylko decyzja właściwego organu wydana na podstawie art. 88l ustawy Prawo wodne może zezwalać na pobudowanie. Normy planistyczne, zawarte w akcie prawa miejscowego, muszą być zgodne (niesprzeczne) z normami ustawowymi, jako hierarchicznie wyższymi. Rada gminy, nie posiada uprawnienia, wyrażonego w formie upoważnienia ustawowego, do umieszczania w planie zagospodarowania przestrzennego, kwestii dotyczących uzyskania decyzji administracyjnych, o których mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania zwolnienia, wprost o tym stanowi w ustawie. Kompetencje i zadania właściwych organów określone są w konstytucji i ustawie i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca wystąpiła o pozwolenie na budowę, skoro otrzymała odstępstwo, bowiem faktycznie przepisy ustawy Prawo wodne (art. 88l) mają wyższą rangę niż plan miejscowy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.