IV SA/Wa 1381/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. G. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Rada Miejska w R. w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] z w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., po uprzednim wezwaniu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Rady Miejskiej w R. do usunięcia naruszenia prawa, skargę na powyższą uchwałę, w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości R, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła: a) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% i 5%, b) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie w Studium zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, nieuwzględnienie w studium ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz rosnących potrzeb mieszkaniowych, jak i daleko idące ograniczenie prawa własności oraz nierówne traktowanie właścicieli działek objętych zmianą Studium poprzez: - nieuwzględnienie faktu, że działka nr [...] w rzeczywistości znajduje się jedynie częściowo na obszarze zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%; - oparcie uchwały m.in. o "Studium, dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi" z roku 2004, a nie o aktualne mapy wysokościowe bądź inne analizy odnoszące się do bieżącego stanu działki nr [...]; - nieuwzględnienie w studium zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej, ładu przestrzennego poprzez wykluczenie działki nr [...] spod zabudowy pomimo, że posiada ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej, oraz całej miejskiej infrastruktury, a przeznaczenie jej na cele budowlane nie koliduje z funkcją i zagospodarowaniem terenów przyległych; - złamanie zasady równości wobec prawa poprzez rozbieżne potraktowanie działki skarżącej oraz działek położonych w bezpośrednim jej sąsiedztwie, już zakwalifikowanych pod zabudowę, o nr [...], posiadających rzędne terenu niższe niż działek o numerach [...], położonych wg obowiązującego planu zagospodarowania terenu na obszarze zalewowym; - wyłączenie działki nr [...] spod zabudowy z powodu projektowania Parku Krajobrazowego w sytuacji, gdy nie został jeszcze wydany akt prawny ustanawiający ten obszar; - wyłączenie działki nr [...] spod zabudowy na etapie projektowania studium z uwagi na jej położenie w zasięgu Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Dolina Dolnej [...]" w sytuacji, gdy obszary Natura 2000 nie są co do zasady "zamknięte" dla wszystkich inwestycji; - naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez wyłożenie do publicznego wglądu części graficznej projektu planu zawierającej inne oznaczenia niż przyjęte w Studium. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczącej działki nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z: • mapy wysokościowej działki nr [...] położonej w R. na okoliczność znajdowania się tej działki tylko częściowo na obszarze zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%, • pisma Zastępcy Dyrektora RZGW z dnia [...] lutego 2012 r. na okoliczność błędnych założeń RZGW w W. na temat rzędnych terenu działki nr [...], • fotokopii projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na okoliczność wyłożenia do publicznego wglądu części graficznej projektu studium zawierającej inne oznaczenia niż przyjęte w Studium. W odpowiedzi na skargę organ uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne, wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że działka nr [...] położona jest w zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 5 %. Zlokalizowana jest ona w odległości ok. 250 m na zachód od rzeki [...] oraz sąsiaduje z rzeką [...] i w całości znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią nawet raz na 20 lat. Obszar zagrożenia powodziowego został wyznaczony po uwzględnieniu stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., zgodnie z którym obszar na którym znajduje się działka skarżącej podlega rygorom wskazanym przez art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. z 2012 r., poz. 145) i na takim obszarze (szczególnego zagrożenia powodzią) zakazane jest wykonywanie urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych (art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy), a także zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie (art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy). Działka skarżącej objęta jest w całości granicami Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków w sieci Natura 2000, który to obszar został wyłączony z możliwości zabudowy. Decyzja o zakazie zabudowy Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków podjęta została po analizie opracowania [...] Z. K. "Inwentaryzacja oraz waloryzacja gatunków ptaków, dla których został wyznaczony OSOP NATURA 2000 [...] symbol [...] oraz ich siedlisk w granicach gminy R." oraz po uwzględnieniu wytycznych zawartych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (2004) (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), a dotyczących planów utworzenia [...] Parku Krajobrazowego. Organ wskazał również, że teren działki nr [...] objęty jest aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.), zgodnie z którym działka nr [...] leży w całości na obszarze zagrożonym powodzią, a także na obszarze predystynowanym do objęcia ochroną w formie parku krajobrazowego. Zgodnie z § 11 aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi: zakazano realizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ograniczono lokalizację elementów infrastruktury technicznej z wyjątkiem obiektów związanych z przekroczeniem koryta rzeki, wskazano jako preferowaną formę użytkowania gruntów zieleń niską nie urządzoną, łąki i pastwiska. Odnosząc się zaś do podniesionego przez skarżącą zarzutu wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany studium zawierającej inne oznaczenia niż przyjęte w studium, organ wskazał, iż w dokumentach wyłożonych do wglądu w dniach [...] stycznia 2012 r. – [...] lutego 2012 r. na części graficznej projektu studium Gminy była zamieszczona stosowna informacja w zakresie terenów zalewowych 1 i 5 %, natomiast na części graficznej projektu studium Miasta brakowało jej omyłkowo (błąd techniczny). Skarżąca była poinformowana o uwarunkowaniach dotyczących wyznaczenia zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% i 5%. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ wyjaśnił, że dopuszczalność zabudowy działek sąsiednich przewidziana jest zarówno w obowiązującym planie, jak i studium tylko w ograniczonym zakresie, na podstawie obiektywnie ustalonych kryteriów, z których głównym jest wysokość działki na odpowiedniej wysokości ponad poziomem morza, a w konsekwencji na wysokości pozwalającej zaliczyć teren do obszarów niezagrożonych powodzią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa (bezskuteczne) oraz wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa - zostały spełnione. Skarżąca wezwała Radę Gminy R. pismem z dnia [...] kwietnia 2012r., jednakże wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Wyjaśnienia w dalszej kolejności wymagała okoliczność, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały stanowiącej zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. W powołaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1765/07, Lex 437511) sąd orzekający stwierdza, że skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje na każdą uchwalę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej niezależnie czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego, czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Przy czym dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia tej skargi. Należy wspomnieć o tej kwestii, bowiem do niedawna przyjmowano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że studium nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej (vide przykładowo wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 614/07, Lex 334317, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008r, sygn. akt II S.A./Gd 4/08, Lex 459333). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem organu administracji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 647) nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008r, sygn. akt IV SA/Wa 2202/06, Lex 497584). Zatem w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium (vide wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 614/07 i wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1337/07). W ocenie Sądu zapisy ocenianego studium w kwestionowanej części graficznej na tyle są szczegółowe, że będą one konkretnie determinowały treść planu uchwalanego w oparciu o to studium. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. W. G. jest właścicielem działki o nr ew. [...] położonej w R., a nabycie prawa własności nastąpiło w 2010r. Legitymuje się zatem interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Pozostaje natomiast do rozważenia czy ów interes prawny został naruszony wskutek podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium. W chwili nabywania przez skarżącą przedmiotowej działki obowiązywał – jak również w chwili podejmowania uchwały w sprawie zmiany studium – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (uchwalony uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.), zgodnie z którym działka nr [...] leży w całości na obszarze zagrożonym powodzią, a także na obszarze predystynowanym do objęcia ochroną w formie parku krajobrazowego. Zgodnie z § 11 tegoż planu zagospodarowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi: zakazano realizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ograniczono lokalizację elementów infrastruktury technicznej z wyjątkiem obiektów związanych z przekroczeniem koryta rzeki, wskazano jako preferowaną formę użytkowania gruntów zieleń niską nie urządzoną, łąki i pastwiska. Zapisy studium, a konkretnie jego część graficzna, określają sporną działkę jako obszar zagrożenia powodziowego z rygorami wynikającymi z art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 145). W obowiązującym planie miejscowym działka ta również leży w całości na obszarze zagrożonym powodzią, gdzie zakazano realizacji obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Objęcie spornej działki granicami obszaru zagrożenia przeciwpowodziowego w kwestionowanym studium nie zmienia jej dotychczasowego statusu, określonego w planie miejscowym. Ograniczenie uprawnień właścicielskich w odniesieniu do każdorazowego właściciela działki nastąpiło już wcześniej – przed podjęciem zwalczanej przez skarżącą uchwały w sprawie zmiany studium, a studium jedynie uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie tego terenu oraz zapewnia wymogi w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Te jednak kwestie nie mogły stanowić przedmiotu rozważań Sądu z tego względu, że dopiero wykazanie przez skarżącą przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. tj. posiadania interesu prawnego i jego naruszenia wskutek podjęcia uchwały, otwiera sądowi administracyjnemu drogę do kontroli legalności działań organów administracji publicznej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała na naruszyła interesu prawnego skarżącej bowiem w żadnym zakresie nie zmieniła sytuacji prawnej właściciela działki nr [...] i możliwości jej zagospodarowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.