IV SA/Wa 1257/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania I. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2014r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].11.1969r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w gminie katastralnej S., oznaczonej jako parcela [...], zapisanej w [...], stanowiącej własność spadkobierców M. W. do 2/3 oraz J. I. do 1/3 (poz. 44) . W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...].11. 1969r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem pod budowę drogi części nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2- położonej w gminie katastralnej S., oznaczonej jako parcela [...], zapisanej w [...], stanowiącej własność spadkobierców M. W. do 2/3 oraz J. I. do 1/3 (poz. 44). Pismem z dnia 24.09.2010 r. sprecyzowanym w dniu 29.10.2010r. P. R. (wcześniej D.) wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...].11.1969r. (w pkt 44). Pismem z dnia 28.09.2010r. sprecyzowanym w dniu 02.11.2010r. P. I. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...].11.1969r.(pkt 44). Postanowieniami z dnia [...] listopada 2010r. Wojewoda [...] przekazał przedmiotowe wnioski zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury. Pismem z dnia 18.02.2011r. znak [...] Minister Infrastruktury wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Infrastruktury, a Wojewodą [...] w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosków P. R. i P. I. Rozstrzygnięciem z dnia [...].03.2011r. znak [...] Prezes Rady Ministrów wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy. Decyzją z dnia [...].06.2014r. znak [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku P. R. (poprzednio D.) i P. I. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].11.1969r. nr [...], uznając swoją niewłaściwość. Odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] złożyły D. I. i I. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...].02.2015r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził uchybienie terminu przez D. I. do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2014r. Rozpoznając zaś odwołanie I. R. organ wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pismem z dnia 18.02.2011r. Minister Infrastruktury wystąpił ze sporem kompetencyjnym do Prezesa Rady Ministrów, który wskazał wojewodę (a nie ministra) jako organ właściwy do oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych i odszkodowawczych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pogląd ten jednakże nie został zaakceptowany w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, publ. LEX nr 1217381, wyrok NSA z dnia 28.09.2012 r., sygn. akt I OSK 939/11, publ, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 711/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 712/12, publ. LEX nr 1233195, wyrok NSA z dnia 14.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1308/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach wskazał, iż w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.04.2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał decyzję wywłaszczeniową (prezydium wojewódzkiej rady narodowej), ale organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (minister) funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Kwestia właściwości organów w tej kategorii spraw została zatem jednoznacznie rozstrzygnięta. Uwzględniając powyższe, organ uznał zasadność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2014r. znak [...]. Sprawa zostanie zatem rozstrzygnięta w I instancji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organ właściwy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji tylko w przypadku gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.03.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2017/08, publ. LexPolonica nr 2279014). Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. R., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 65 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. należało uchylić; 2. naruszenia art. 8 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady zaufania obywatela do organów Państwa; 3. naruszenia art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady związania organu administracji decyzją organu wyższego rzędu rozstrzygającą spór kompetencyjny; 4. naruszenia art. 105 § 1 k.p.a w związku z art. 65 § 1 poprzez umorzenie postępowania, którego przedmiot nie został rozpoznany, zamiast ewentualnie wydania postanowienia o przekazaniu sprawy do organu właściwego. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2014r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].11.1969r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w gminie katastralnej S., oznaczonej jako parcela [...], zapisanej w [...], stanowiącej własność spadkobierców M. W. do 2/3 oraz J. I. do 1/3 (poz. 44), z uwagi na to, że organ uznał się za niewłaściwy do jej rozpoznania. Nie ulega również wątpliwości, podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż decyzja ta została wydana pomimo tego, że postanowieniem z dnia [...].03.2011r. Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął na podstawie art. 22 § 1 pkt. 9 k.p.a spór kompetencyjny, jaki zaistniał na gruncie niniejszej sprawy pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...] i wskazał Wojewodę [...], jako organ właściwy do jej rozpoznania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał jednak, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 22 k.p.a, należy przede wszystkim podkreślić, że jak wynika z doktryny mimo że rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma charakter "ostateczny" i wiążący organy pozostające w sporze, to jednak błędne wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy nie ogranicza zastosowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 sankcji nieważności decyzji wydanej przez taki organ. (patrz. pkt. 19 do art. 22 Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 2013r. autorzy Jaśkowska M. Wróbel A. ) Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Zmiana przepisów prawnych może bowiem prowadzić do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postępowania. Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest bowiem sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, a więc wszystkich jej rodzajów. Trzeba też podkreślić, że przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ więc z urzędu - jak wcześniej wyjaśniono - musi przestrzegać swojej właściwości. Organ niewłaściwy niej jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Właściwość rzeczowa wynika z przepisów materialnoprawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Przestrzeganie powyższej zasady ma zaś istotne znaczenie bowiem jak wynika z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa " bez względu na trafność rozstrzygnięcia, jeżeli doszło do naruszenia przepisów o właściwości, decyzja jest nieważna" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2455/07, LEX 479295,. wyrok NSA z dnia 6 października 1995 r., II SA/Lu 2409/94- ONSA 1996/4/161, z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93 - OSP 1995/1/25, z dnia 25 maja 1995 r., SA/Wr 2131/94 nie publ.). Nadto zauważyć należy, że wobec okoliczności, iż w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w k.p.a. nie obowiązuje zasada perpetuatio fori (por. np. art. 14 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., art. 15 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego, art. 18n ordynacji podatkowej) - nie można wykluczyć, iż zmiana przepisów lub zapatrywań i ocen prawnych, wpłynąć może na zmianę organu administracji publicznej właściwego do orzekania w danej sprawie. Z taką też sytuacją mamy do czynienie w rozpoznawanej sprawie, w której pogląd Prezesa Rady Ministrów nie został zaakceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, publ. LEX nr 1217381, wyrok NSA z dnia 28.09.2012 r., sygn. akt I OSK 939/11, publ, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 711/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 712/12, publ. LEX nr 1233195, wyrok NSA z dnia 14.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1308/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach wskazał, iż w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.04.2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał decyzję wywłaszczeniową (prezydium wojewódzkiej rady narodowej), ale organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (minister) funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Kwestia właściwości organów w tej kategorii spraw została zatem jednoznacznie rozstrzygnięta. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zasadnie orzekające w sprawie organy uwzględniły powyższe orzecznictwo, któro w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako organ właściwy do jej rozpoznania. Rozważając w tym przypadku wagę zasady przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości oraz wagę zasady związania organu rozstrzygnięciem sporu o właściwość, w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom podniesionym w skardze pierwszeństwo należało przyznać zasadzie przestrzegania przez organ swojej właściwości, co też organy uczyniły. Z uwagi zaś na to, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane stosownym wnioskiem, doszło do formalnego jego wszczęcia przez Wojewodę [...], organ prowadził to postępowanie i dopiero po zgromadzeniu materiału dowodowego uznał się za niewłaściwy, w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, uzasadnionym było jego formalne zakończenie poprzez umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Co oznacza, że obecnie sprawa zostanie przekazana w oparciu o art. 65 k.p.a do rozpoznana przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Z tych względów, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.