I SA/Wa 1080/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Sygn. akt I SA/Wa 108015 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], działając z urzędu w pkt I stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., nr [...], w części dotyczącej przekazania na rzecz Miasta i Gminy W. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], jako działki nr [...], o pow. [...] ha i nr [...], o pow. [...] ha (powstałe z działki nr [...]), zaś w pkt II stwierdził, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę W. własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów obręb [...], jako działki nr [...], o pow. [...] ha, nr [...], o pow. [...] ha, nr [...], o pow[...] ha, nr [...], o pow. [...] ha, nr [...], o pow. [...] ha i nr [...], o pow. [...] ha została wydana z naruszeniem prawa. K. S. wystąpił z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., wskazanej powyżej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. - w części dotyczącej pkt II. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w części stwierdzającej, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę W. własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów obręb [...], jako działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadnił, że zgodnie z przepisem art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczył, że K. S. nie był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r., a przedmiotowa decyzja nie była do niego skierowana. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. Interes, o którym mowa w tym przepisie, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Z powyższego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne (vide prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2012 r" sygn., akt I SA/Wa 506/12). Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel, właściwa miejscowo gmina, przejmująca od niego mienie, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2013 r" sygn. akt I SA/Wa 297/13). Minister podniósł, że stosownie do art. 61a k.p.a. organ, do którego wniesiono żądanie odmawia wszczęcia postępowania w przypadku uznania, iż pochodzi ono od osoby nie będącej stroną postępowania. Natomiast w sytuacji zaistnienia w tym zakresie wątpliwości, organ przeprowadza czynności wyjaśniające, które zobowiązują go do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wszczął postępowanie administracyjne, zgodnie z wnioskiem K. S., występując o przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do wskazanej w nim nieruchomości. Na skutek czego wezwany wyjaśnił, że przysługiwało mu prawo pierwokupu - zgodnie z art. 695 § 2 kc i z tego wywodzi swój interes prawny. Jednak powołany powyżej przepis nie obowiązuje obecnie, jak również nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Brak jest zatem podstawy do wywodzenia na jego podstawie tytułu wnioskodawcy do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. K. S. nie dysponuje tytułem prawnym do spornych działek, uprawniającym go do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany powołanej decyzji nr [...]. Przy czym jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05, jeżeli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a. K. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Organ uzasadnił zapadłe rozstrzygnięcie tym, że ponowna analiza akt nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności. K. S. nie przedstawił dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, będących przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Przy czym wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że jest wieloletnim posiadaczem samoistnym przedmiotowych nieruchomości. Minister w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. szczegółowo wyjaśnił w jakich okolicznościach może nastąpić uchylenie lub zmiana decyzji, w trybie art. 154 § 1 k.p.a. oraz kryteria posiadania przymiotu strony postępowania, co oparł na prawidłowo przeprowadzonych ustaleniach faktycznych i prawnych. Z tego względu stanowisko wyrażone we wskazanym własnym orzeczeniu organ orzekający w II instancji, podtrzymał. Organ administracji, który podjął czynności na wskutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i w toku prowadzonego postępowania uznał, że brak jest wniosku pochodzącego od strony uprawnionej, powinien postępowanie takie umorzyć na podstawie art. 105 § k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pochodzi od osoby uprawnionej, a co za tym idzie, przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony, podczas gdy skarżący posiada interes prawny, w tym aby wadliwą decyzję wyeliminować z obrotu prawnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności co do istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu skarżącego do żądania zmiany decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a.; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie przez organ zaskarżonej decyzji, podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie z powodu braku wniosku pochodzącego od strony uprawnionej, w sytuacji gdy skarżący posiada słuszny interes w tym aby wadliwą decyzję wyeliminować z obrotu prawnego; 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 154 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w zakresie zmiany decyzji ostatecznej w trybie tego przepisu wymagane jest wykazanie przez skarżącego, że dysponuje on tytułem prawnym do działek nr [...], w sytuacji gdy, za zmianą przedmiotowej decyzji w tym trybie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: pisma Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia [...] sierpnia 1987 r.; pisma K. S. z dnia [...] lipca 1990 r.; pisma Burmistrza W. z dnia [...] września 1990 r.; wniosku Zarządu Miejskiego w W. z dnia [...] sierpnia 1991 r.; pisma Urzędu Miasta W. z dnia [...] października 1992 r.; decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1991 r., pisma Urzędu Miasta W. z dnia [...] marca 1992 r. na okoliczność posiadania przez skarżącego interesu prawnego, jak również istnienia słusznego interesu strony w zakresie zmiany, w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji nr 236. Skarżący uzasadnił, że aby zastosować art. 154 § 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: decyzja, którą zmieniamy jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa, za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r., w części stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa, jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Jest to również decyzja ostateczna. Za zmianą przedmiotowego orzeczenia przemawia zarówno słuszny interes strony oraz interes społeczny. Postępowanie administracyjne, prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a., powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący nieprzerwanie od 1986 r. jest posiadaczem faktycznym ww. działek i prowadzi na nich uprawy sadownicze. Skarżącemu przysługiwało z mocy ustawy prawo pierwokupu nieruchomości, zgodnie z art. 695 § 2 k.c. (zgodnie z jego treścią obowiązującą do 17 lipca 2003 r.). W dniu 3 lipca 1990 r. wystąpił do władz gminy z pismem o sprzedaż działki nr [...]. Gmina powinna pismo to przesłać do właściwego organu, tymczasem prawdopodobnie zostało ono ukryte, a skarżącego wprowadzono w błąd, zasłaniając się spisem inwentaryzacyjnym mienia Skarbu Państwa. Jak się wkrótce okazało, gmina wystąpiła z wnioskiem do Wojewody [...] o przekazanie działki nr [...], jako nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, do zasobów mienia komunalnego. Gmina poinformowała Wojewodę [...], że działka nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przeczy temu pismo Naczelnika Miasta i Gminy z [...] sierpnia 1987 r., zezwalające na założenie sadu na użytku zielonym. Powyższe świadczy o posiadaniu interesu prawnego skarżącego w postępowaniu. Odpowiadając na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w decyzji nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Istota niniejszej skargi sprowadza się do oceny, czy Kazimierz Solarz ma przymiot strony w zakresie zainicjowania postępowania o zmianę , w trybie art. 154 par.1 k.p.a., decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008r. w części stwierdzającej , że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę W. własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów obręb [...] nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a powinien wynikać dla danej osoby z prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. W ocenie Sądu podmiot , który domaga się zmiany decyzji na podstawie art.154 par.1 k.p.a. a nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym oraz postępowaniu nadzorczym wobec tego postępowania, winien wykazać, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Tym samym, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, oraz postępowaniu nadzorczym wobec tego postępowania, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Trafnie wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika , że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy tym samym interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. I SA 57/98 LEX nr 45032; z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 498/09, z dnia 7 maja 2013 r. I OSK 2185/11 z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżący K. S. nie legitymuje się takim tytułem. Z akt sprawy nie wynika aby skarżącemu przysługiwał jakikolwiek prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Przeciwnie K. S. zarówno w toku postępowania, jak i w skardze do sądu administracyjnego przyznał, że był jedynie samoistnym posiadaczem nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną. Argumentował ponadto, że przysługiwało mu do tych działek prawo pierwokupu na podstawie art. 695 par.2 k.c. Tym samym stanowisko Ministra wskazujące , że skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia i w konsekwencji prowadzenia wnioskowanego przez siebie postępowania jest prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi za przyjęciem odmiennej koncepcji nie przemawia także ważny interes społeczny. Jego istnienia K. S. upatruje w samym fakcie pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej , jego zdaniem , decyzji administracyjnej . Stanowisko to , jako jedyny argument na poparcie tej tezy , nie może być uznane za wystarczające. W ocenie Sądu Skarżący jest zainteresowany wszczęciem żądanego przez siebie postępowania jednakże jego interes ma charakter jedynie faktyczny a nie prawny. Sąd oddalił zgłoszone w skardze wnioski dowodowe uznając, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skoro skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o zmianę na podstawie art.154 k.p.a. decyzji nadzorczej wobec decyzji komunalizacyjnej , to należy uznać, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a par.1 k.p.a.. Mając to na uwadze , Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.