II OSK 189/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. i E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 588/13 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz cofnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od L. R. i E. R. solidarnie na rzecz W. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 588/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S.na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz cofnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 767 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją dnia [...] marca 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB, Powiatowy Inspektor, organ I instancji) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, dalej pb), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy wiaty zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w B. gmina B., przy granicy z działką nr ew. [...], odmówił nałożenia obowiązku na małżonków E. i L. R. (dalej uczestnicy), polegających na zatrzymaniu budowy i cofnięciu decyzji na budowę wiaty zlokalizowanej na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu PINB wskazał, że w trakcie przeprowadzonych dnia 11 lutego 2013 r. oględzin stwierdzono, że na działce nr [...]przy granicy z działką nr [...]i działką nr [...] w B. istnieje wiata stalowa kryta blachą trapezową o wymiarach 7,02 m×3,4 m i wysokości 3,9 m. Spadek dachu skierowany jest na działkę właściciela działki [...]; wiata nie przylega do budynku mieszkalnego. Budowa wiaty została zakończona, a inwestor E.R. (dalej inwestor) dokonał zgłoszenia u Starosty B. (dalej Starosta), w którym powiadomił o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty o powierzchni do 25 m². Starosta nie wniósł sprzeciwu. PINB stwierdził, że na budowę wiaty nie wydawano decyzji [o pozwoleniu] na budowę, a jedynie przyjęto zgłoszenie. Wybudowana wiata ma powierzchnię zabudowy 24,36 m² i nie narusza przepisów i warunków zgłoszenia. PINB uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie zachodzą okoliczności z art. 48 albo 49 pb, wobec prawidłowości zgłoszenia. Nie zachodzi naruszenie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać wiaty i ich usytuowanie, w świetle czego brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji nakazowej. W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2013 r. W.S. (dalej skarżący) zarzucił organowi I instancji zaniechanie działań, podnosząc, że organ ten nie stoi na straży Konstytucji RP, która w art. 74, 76 i 86 zobowiązuje władze publiczne do ochrony w sytuacji, kiedy przez postawienie budowli, pozbawia [się] obywatela dostępu do światła słonecznego, i nieuwzględnienie przez organ tzw. linijki słońca, przesłaniania pomieszczeń mieszkalnych i nieodniesienia się przez organ do odległości budynku, w kontekście rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie]. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2013 r. W sprawie prawidłowo przyjęto, że nie zachodzą podstawy do zatrzymania budowy i cofnięcia decyzji na budowę wiaty. Art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 pb nie wymaga zgłoszenia budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwu na każde 500 m² powierzchni działki. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor prawidłowo przyjął, że w niniejszym przypadku, skoro Starosta nie wniósł sprzeciwu co do złożonego zgłoszenia, tym samym inwestorzy nie naruszyli warunków zgłoszenia. Organ powiatowy w dniu kontroli stwierdził, że roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie nie są już prowadzone; nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do podejmowania działań w sprawie spornej inwestycji. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i [ust.] 7 pb, organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych w sytuacjach wskazanych w art. 50 ust. 1 pb w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do argumentów odwołania, WINB uznał, że skarżącego prawidłowo powiadomiono o oględzinach spornej wiaty wyznaczonych na dzień 23 stycznia 2013 r.; w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z 16 maja 2013 r. i decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 3 pb w zw. z § 2 ust. 1 i § 12 ust. 1 pkt 3; § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i art. 5 ust. 1 pkt 9 pb. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77, 107 § 2 i 3, art. 8, 9, 10 i art. 138 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności zanegował odległość wiaty od granicy i brak odniesienia się organu I instancji w zakresie naruszenia norm technicznych, wywodząc że organy nie uwzględniły faktu zasłaniania okna, tym samym nie ustaliły należycie stanu faktycznego, co ma istotny wpływ na wynik postępowania. Nie odniosły się także do oddziaływania obiektu na nieruchomość skarżącego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), orzekł jak w sentencji. W ocenie WSA skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy wybudowana przez uczestników wiata, odpowiada dokonanemu zgłoszeniu i czy wobec tego zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenia, zasługują na uwzględnienia. W sprawie nie ma sporu, co do tego, że owa wiata została wybudowana na podstawie zgłoszenia, co do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Sporne jest natomiast, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Nie ma legalnej definicji pojęcia "wiata", choć prawo budowlane pojęcie to stosuje. Wiata nie jest budynkiem i w języku potocznym, jak i w powszechnym rozumieniu, za wiatę uważa się budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupach, niekiedy ze ściankami z boku np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, przystankiem. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wiata nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych, nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 pb, więc należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 pb. Konsekwencją tego zaliczenia jest objęcie wiat wymogami rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 1, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Do spornej wiaty pełniącej funkcje użytkowe budynku gospodarczego, będą miały zatem zastosowanie przepisy rozporządzenia (wyrok NSA z 12.7.2012 r., II OSK 728/11). W § 12 rozporządzenia określono wymagania odnośnie usytuowania obiektów budowlanych na działce. W przypadku budynków gospodarczych i garaży, dopuszczalne jest ich usytuowanie przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, tylko w sytuacji, gdy długość budynku gospodarczego lub garażu nie przekracza 5,5 m, a wysokość 3 m. Wydaje się, że powyższych parametrów - w szczególności jeżeli chodzi o długość budowli - nie zachowuje przedmiotowa wiata o długości 7,02 m. W ocenie Sądu I instancji, rozważenia przez organy wymaga, czy wiata spełniająca funkcję "użytkową budynku gospodarczego", winna być sytuowana na działce w sposób określony w § 12 rozporządzenia. Rozpoznając ponownie sprawę PINB ustali przedmiot wniosku (żądanie skarżącego inicjującego postępowanie przed organem), ewentualnie wezwie skarżącego do sprecyzowania wniosku, celem jego konkretyzacji z punktu widzenia działania organu nadzoru budowlanego. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji dokona prawidłowych ustaleń faktycznych i ponownej oceny budowy przedmiotowej wiaty w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 2 pb. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 pb, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwu na każde 500 m² powierzchni działki. Zalecił, by organy rozważyły [wskazania] Sądu, w szczególności w kontekście ewentualnego zastosowania § 12 rozporządzenia i długości wiaty, ponad 7 m, w sytuacji zabudowy dwu ścian wiaty blachą trapezową (co wynika ze stanowiska skarżącego). Organ winien odnieść się do zarzutów skarżącego i zbadać kwestię zgodności przedmiotowej wiaty z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi kwestie oświetlenia pomieszczeń i w związku z tym odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów określonych w § 13 rozporządzenia. Nie można w tych warunkach wykluczyć, że ściana tylna wiaty ogranicza właściwe doświetlenie budynku skarżącego, a brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i 77 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że wiata nie stanowi prostego zadaszenia wspartego jedynie na słupach, lecz posiada też ścianę tylną i boczną, nie można bez głębszego rozważenia przyjąć, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 272 § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki winien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności określonej w § 232 ust. 4 i 5. Wiata nie jest budynkiem, ale pełni funkcję użytkową budynku gospodarczego, należało zatem rozważyć, czy posiadając tylną ścianę winna spełnić wymogi określone w § 272 ust. 3 rozporządzenia. Nie rozważywszy tych kwestii, PINB przedwcześnie uznał, że wiata o takich rozmiarach może być usytuowana w granicach działki. Błędnie także wydał decyzję w kontekście określenia przedmiotu wniosku, w sytuacji, gdy wnoszący domagał się działania organu nadzoru budowlanego z punktu widzenia budowy wiaty w granicy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 10 kpa. Wyrok ów zaskarżyli w całości skargą kasacyjną L. i E. R., reprezentowani przez adw. R.F., zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię § 12, 13 i 272 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że mają one zastosowanie równie obiektów nie będących budynkami, w tym budowli o których mowa w przepisach tego rozporządzenia, podczas gdy § 12, 13 i 272 § 3 mają zastosowanie wyłącznie do budynków, a przez co wymogi określone w tych przepisach nie dotyczą wiaty uczestników; 2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy art. 134 § 1 ppsa w zw. z art 28 § 1 pb "w zw. z" (s. 2 zarzut 2 skargi kasacyjnej) przez pominięcie faktu, że skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu "zatrzymania budowy i cofnięcia decyzji na budowę", nie zaś w zakresie skontrolowania, czy tryb zgłoszenia wiaty był prawidłowy, czy wykonano ją zgodnie z warunkami zgłoszenia i przepisami, a przez co już z tego powodu wniosek skarżącego nie powinien zostać uwzględniony, jako że w chwili jego złożenia wiata już została wykonana, a nadto w tym przedmiocie nie doszło do wydania żadnej decyzji dot.[yczącej] pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie VIII Wydziału Zamiejscowy w Radomiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od W. S. na rzecz L.i E. R. zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego, przeto należy rozpoznać go w pierwszej kolejności. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia § 12, 13 i 272 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Mimo braku normatywnej definicji wiaty, w budownictwie przyjmuje się, że wiata to 1. dach wsparty na słupach, wolno stojący, czasem uzupełniony fragmentami ścian pomiędzy słupami, np. daszek na przystankach autobusowych i tramwajowych, przykrycie peronu kolejowego (red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 376). Słusznie Sąd I instancji wywiódł, że inwestor nie zrealizował budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 pb (obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach). W doktrynie trafnie wskazuje się, że budynek winien być trwale związany z gruntem, będąc wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadać fundamenty i dach. Warunkiem zakwalifikowania obiektu budowlanego do kategorii budynku jest łączne spełnienie wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 2 wymagań (W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 39, uw. 4). W świetle niewadliwych ustaleń organów obu instancji w kontrolowanej sprawie, inwestor nie pobudował budynku ani obiektu małej architektury. Wiata, którą inwestor pobudował, jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 pb (wyrok WSA w Gliwicach z 10.1.2011 r. II SA/Gl 1267/10, Lex 752699, aprobowany przez W. Piątka – op. cit. s. 39, uw. 4; wyrok NSA z 30.4.1999 r. IV SA 1851/96, Lex 47196). Wiata jako budowla, objęta jest wymogami rozporządzenia. Sąd I instancji prawidłowo wskazał na przepisy rozporządzenia określające odległość budowli (wiaty) od granicy sąsiedniej działki, tj. § 12 ust. 1 i 3 w zw. z § 1 rozporządzenia. Z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika wprost, że ma zastosowanie nie tylko do budynków, ale i do budowli, bowiem przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków (wyrok NSA z: 12.7.2012 r. II OSK 728/11, Lex 125264; 18.11.2009 r. II OSK 1738/08, Lex 597283; W. Korzeniewski, R. Korzeniewski, Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie, Polcen 2013, s. 29). Przedmiotowa wiata, z uwagi na jej wymiary, w przypadku zabudowy dwu ścian wiaty blachą trapezową, spełnia funkcje użytkowe budynku. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że brak ustaleń z uwagi na § 13 rozporządzenia, w zakresie relacji przestrzennych w zabudowie (W. Korzeniewski, R. Korzeniewski – op. cit. s. 75-81), stanowi naruszenie art. 7 i 77 kpa. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji nie rozważyły konieczności spełnienia wymogów § 272 § 3 rozporządzenia. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art 28 § 1 pb, mimo jego niestarannej redakcji, nadawał się do rozpoznania. Zarzut ten okazał się niezasadny. Organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu (zatem nie na wniosek) postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego – w zależności od dokonanych ustaleń, organ winien wszcząć postępowanie legalizacyjne bądź wszcząć postępowanie naprawcze (in casu – trafnie wszczął postępowanie naprawcze). Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego nie były związane wnioskiem skarżącego o wszczęcie postępowania. Dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego postępowania nie miało znaczenia, że skarżący we wniosku wnosił o "cofnięcie decyzji na budowę", bowiem częstokroć wnoszący o wszczęcie postępowania nie wie, czy dany obiekt budowlany został wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź na podstawie zgłoszenia; czy inwestor dopełnił warunków pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, bądź też doszło do samowoli budowlanej. Ustaleń w tej materii dokonuje właściwy organ w trybie ustawowym. Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął w granicach sprawy. W kontrolowanej sprawie nie doszło do bezprzedmiotowości postępowania. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.