II OSK 82/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P., J. P., E. W. i L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1836/15 w sprawie ze skargi I. P., J. P., E. W. i L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2015 r. sygn. akt IV 1836/15 oddalił skargę I. P., J. P., E. W. i L. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnioskiem z [...] listopada 2014 r. wnieśli o zmianę lasu o pow. 4.98 ha położonego na działce nr [...], obręb L., gm, L. K. na grunt rolny z uwagi na zamiar prowadzenia działalności gospodarczej - szkółki drzew i krzewów, wskazując jednocześnie, że są osobami prowadzącymi działalność gospodarczą, których dotknął kryzys gospodarczy i nie są w stanie spłacać swych zobowiązań. Wymusza to konieczność rozpoczęcia innej formy działalności gospodarczej w celu pozyskania nowych źródeł przychodów. Obecnie wpadli w spiralę zadłużeń, których nie są w stanie spłacać, nie mogą uzyskać kredytów w bankach. Decyzją z [...] lutego 2015r. Starosta M. odmówił zgody na zmianę ww. lasu na grunt rolny. Organ uznał, że sytuacja materialna, bytowa i rodzinna skarżących nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby" o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. D.U. 2014, poz. 1153 ze zm., dalej uol). Po rozpoznaniu odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z [...] kwietnia 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 13 ust. 2 uol, wskazał, że ustawodawca w sytuacjach jedynie wyjątkowych zezwala na zmianę lasu na grunt rolny. Użycie zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po jego stronie zwykłej potrzeby. Musi to być potrzeba wyjątkowa, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za takie mogą być uznane tylko takie przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu, co potwierdza treść art. 8 uol. Prawo żądania przez właścicieli zmiany lasu na użytek rolny nie jest prawem absolutnym. Potrzeba zmiany powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego ale i obiektywnego punktu widzenia. Oceniając wskazane we wniosku przesłanki, których istnienie miałoby przesądzać o konieczności zmiany lasu na użytek rolny. Kolegium stwierdziło, że skarżący kupując ww. działkę wiedzieli, że stanowi ona las i że będą musieli go trwale utrzymywać. Fakt, że działka jest czasowo pozbawiona roślinności leśnej nie może samo w sobie stanowić wystarczającej przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu. Organ stwierdził, że trudna sytuacja finansowa skarżących nie jest więc zdarzeniem nagłym ale trwa od wielu lat i że zła sytuacja finansowa spółki nie może być utożsamiana ze złą sytuacją stron niniejszego postępowania. W przypadku skarżących nie można mówić o przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać wniosek, skarżący posiadają majątek, który mógłby stanowić ich źródło dochodu. Zasady ochrony zasobów leśnych, chęć powiększenia przez strony posiadanych gruntów rolnych wobec ogólnych planów prowadzenia działalności rolniczej nie uzasadnia wyjątkowej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący zarzucając decyzji Kolegium naruszenie art. 13 ust. 2 uol, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 1 października 2015 r. powyższą skargę oddalił. Jak wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 13 ust. 2 uol, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Pojęcie "szczególnie uzasadniona potrzeba" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W związku z tym, zgodnie z potocznym rozumieniem zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" musimy mieć do czynienia z potrzebą nadzwyczajną, wyjątkową, istotną. Potrzeba ta musi być usprawiedliwiona z subiektywnego punktu widzenia wnioskującego ale również znajdować obiektywne uzasadnienie w sytuacji osobistej strony. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uznał, że organ w sposób prawidłowy zanalizował sytuację osobistą i majątkową skarżących i doszedł do prawidłowych wniosków o braku podstaw do jego uwzględnienia. Wbrew wywodom skargi organ miał prawo do oceny sytuacji majątkowej skarżących, w tym sposobu wykorzystywania dla celów dochodowych posiadanych nieruchomości. Badając przesłanki z art. 13 ust. 2 uol, w kontekście tej sprawy, organ, wobec powoływania się przez skarżących na przesłanki o charakterze ekonomicznym, nie przekroczył więc prawa. Obiektywnie nie jest uzasadnione dokonanie zmiany charakteru działki o pow. 4, 98 ha w sytuacji, w której, jak to wynika z akt sprawy, skarżący są współwłaścicielami gruntów rolnych o powierzchni większej niż 16 ha. Sąd I instancji uznał, że argumentacja organu jest przekonująca i znajduje uzasadnienie w zebranych i ocenionych przez organ dowodach. Wskazywane potrzeby właściciela lasu polegające na chęci prowadzenia działalności gospodarczej na terenie działki [...] w związku z tym, że strony są w bardzo ciężkiej sytuacji finansowej a spółka, jak to wynika choćby pisma z [...] stycznia 2015 r., nie planuje żadnych inwestycji, nie są więc potrzebami o charakterze szczególnym. Skarżący mogą realizować plany co do działalności gospodarczej na innych działkach. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 uol: a) poprzez błędną wykładnię na skutek przyjęcia, iż trudna sytuacja materialna skarżących wynikająca z toczącego się postępowania upadłościowego w stosunku do Przedsiębiorstwa B. T. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. w upadłości likwidacyjnej, udokumentowanego w niniejszym postępowaniu, nie jest potrzebą nadzwyczajną, wyjątkową oraz istotną, jak również nagłą, a zatem nie może stanowić szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasów, podczas gdy brak definicji w ustawie o lasach "szczególnie uzasadnionej potrzeby" spowodował, iż organ administracji nie działał w granicach uznania administracyjnego, dokonując dowolnego rozstrzygnięcia, a w ślad za organem również Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni nieokreślonego pojęcia; b) poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż przedmiotowy artykuł przewiduje przesłankę oceny pozostałych nieruchomości należących do skarżących, w tym sposobu ich wykorzystania dla celów dochodowych, nie objętych niniejszym postępowaniem, co w efekcie doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż skarżący mogą realizować swe plany, co do działalności gospodarczej na innych działkach. Powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, względnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Sąd I Instancji nie naruszył art. 13 ust. 2 uol tak przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy pojęcie ,,szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w art. 13 ust.2 uol nie zostało w tej ustawie zdefiniowane. Jego wykładania została przez ustawodawcę pozostawiona uznaniu administracyjnemu. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym, winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 roku, sygn. akt II OSK 1088/10). W świetle powołanego przepisu zmiana lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Ponadto dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb‘’ nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 uol nie może być ponadto oderwana od uregulowań tej ustawy. W jej art.1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności( art. 2 ustawy ). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust.1 powołanej ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej ,a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek. W związku z powyższym należy zgodzić się z Sądem I Instancji, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust.2 uol na tle niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Należy zauważyć, że stanowisko skarżących o potrzebie rolnego wykorzystania ww. działki z uwagi na ich trudną sytuację finansową i toczące się postępowanie upadłościowe nie jest zdarzeniem nadzwyczajnym, które powodowałoby obowiązek zmiany charakteru działki. Dodatkowo wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej istotna jest w sprawie kwestia posiadania przez skarżący gruntów rolnych o powierzchni większej niż 16 ha, na których mogą prowadzić swoją aktywność gospodarczą. Okoliczność ta przesądza bowiem o tym, że nie mamy do czynienia z niezbędnością likwidacji lasu i jego przekwalifikowaniu na grunt rolny. Racje ekonomiczne przedstawione przez skarżących w żadnym razie nie wypełniały przesłanki dopuszczalności zmiany lasu na grunt rolny. W przedmiotowej sprawie nie może tym samym być mowy o niewłaściwym zastosowaniu art. 13 ust. 2 uol przez Sąd I instancji, skoro prawidłowa wykładnia tego przepisu nie uzasadniała zmiany charakteru działki skarżących na użytek rolny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa.