II SA/Łd 837/13

Dnia 19 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 roku sprawy ze skargi S. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego S. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], nr [...], którą odmówiono S. W. przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przypomniał, iż w dniu 17 maja 2013r. S. W. wniósł, na podstawie art. 154 k.p.a. o uchylenie, zmianę, w/w decyzji z dnia [...]. Dalej wskazano, że w myśl art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wyda, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wyjaśnił, że pierwsza z powyższych przesłanek w niniejszej sprawie została spełniona, gdyż decyzja o uchylenie której wniesiono jest ostateczna, jednak w ocenie organu wnioskodawca nie wskazał, by za jej uchyleniem przemawiał interes społeczny lub jego słuszny interes. W dalszej części uzasadnienia organ zacytował treść art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...), wskazując, iż z akt sprawy wynika, że wnioskodawca pracował przymusowo w czasie okupacji niemieckiej w rodzinnej wsi D., w konsekwencji nie był wywieziony (deportowany) do pracy przymusowej, co jest warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia. S. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, w treści wniosku wyjaśniając, że pierwotny wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożył na podstawie dokumentów otrzymanych z KRUS, które zdaniem wnioskodawcy potwierdzają jego wysiedlenie i pracę przymusową w gospodarstwie Niemca R. B.. W owym gospodarstwie pracował jako parobek, a następnie został deportowany do pracy przymusowej przy kopaniu okopów. Dodał, że w maju 1941r. wraz z matką i czworgiem rodzeństwa został wyrzucony z rodzinnego gospodarstwa, a matkę wraz z dwójką dzieci żandarmi zabrali do obozu w Łodzi, po czym wróciła do miejsca gdzie przebywał wnioskodawca, tj. wspomnianego gospodarstwa, gdzie pracowali do końca wojny tj. 1945r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art.127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a), art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...), utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji pierwszej instancji, wyjaśniając, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Zdaniem Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, tenże słuszny interes strony nie może jednak prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa tj. w realiach niniejszej sprawy art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym (...). Dodano, że niewątpliwie w interesie strony leżałoby naruszenie wskazanego wyżej przepisu, jednakże organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i w sytuacji stwierdzenia braku podstawy do przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego zobowiązane są do podjęcia decyzji o odmowie jego przyznania. Zdaniem organu nie można uznać za słuszny interes strony, mając na uwadze treść art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Wskazano, że art. 154 k.p.a. nie może stanowić uzasadnienia dążenia strony do wzruszenia prawomocnej, niekorzystnej dla niej decyzji, zaś sama zmiana zasad polityki administracyjnej i dążenie do liberalizacji oceny stanu faktycznego poprzez zmianę wykładni przepisów prawa nie stanowią słusznego interesu strony. Kierownik zauważył także, iż trudno stwierdzić, aby w niniejszej sprawie wystąpił interes społeczny, gdyż z uwagi na fakt, iż w analogicznych sprawach Kierownik wydał decyzje o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przyznanie takowego S. W. kolidowałoby z interesem społecznym. Organ dodatkowo wyjaśnił, że prawo do spornego świadczenia pieniężnego nie przysługuje wszystkich osobom, które doznały represji okresu wojennego i powojennego, podobnie jak nie dotyczy wszystkich rodzajów i form represji, jakim w tym okresie poddani byli obywatele polscy. Wyjaśniono, że ustawa przewiduje pewien ograniczony zakres rekompensat dla konkretnie ustalonych grup ofiar, z tytułu ściśle określonych rodzajów represji, zaś w ocenie organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (zeznanie Z. W., zeznanie J.T., zaświadczenie ZUS o zaliczeniu okresu pracy w D. przy ustalaniu emerytury, oświadczenie wnioskodawcy z dnia 17 czerwca 1994r.) wynika, że S. W. w okresie od dnia 2 stycznia 1940r. do dnia 17 stycznia 1945r. pracował przymusowo w gospodarstwie rolnym w D., zarządzanym przez R. B.. W maju 1941r. matka wnioskodawcy wraz z czworgiem małoletnich dzieci została wysiedlona, wyrzucona ze swojego gospodarstwa, zaś 12 letni wtedy wnioskodawca musiał pracować na całą rodzinę, gdyż matka pracowała dorywczo, bo wychowywała czworo małoletnich dzieci. W ocenie organu, w przypadku strony nie został spełniony zawarty w art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy warunek deportacji do pracy przymusowej, gdyż wykonywanie pracy w warunkach przymusowych w miejscu zamieszkania nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia, mimo tego, że wnioskodawca otrzymał nakaz pracy na rzecz III Rzeszy, to jednak nie opuścił swojego miejsca zamieszkania. Powyższą decyzję S. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wskazać należy, iż w sprawie S. W. została już wydana przez Kierownika Urzędu ostateczna decyzja z dnia [...] nr [...] odmawiająca przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W tej sytuacji przypomnieć wypada, iż zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności a zatem winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny ale i w równej mierze słuszny interes obywateli. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika ponadto z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Zasada wypływająca z powyższej regulacji, określana jako zasada praworządności, nie może być zatem interpretowana w taki sposób, który prowadziłby do ograniczenia treści art. 7 Konstytucji RP. Ponadto, organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zobowiązany jest również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002r., w sprawie o sygn. akt I SA 2188/00, Lex nr 81741; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999r., w sprawie o sygn. akt V SA 1568/98; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994r., w sprawie o sygn. akt V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony uwzględniając przy tym wiek, stan zdrowia i sytuację życiową danej osoby (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001r., w sprawie o sygn. akt V SA 552/01, Lex nr 84484; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r., w sprawie o sygn. akt IV SA 1091/99, Lex nr 78924; wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999r., w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 1592/97, Lex nr 40547; wyrok NSA z dnia 17 marca 1995r., w sprawie o sygn. akt III SA 1054/94, Mon. Pod. 1995/9/278; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986r., w sprawie o sygn. akt SA/Ka 22/86, GAP 1988/11/45; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984r., w sprawie o sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2/117). Przepis art. 9 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę, według której, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym i przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona postępowania, której organ z urzędu ma obowiązek w toku całego postępowania udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem sprawy. Z normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie, że "Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że wniosek skarżącego z dnia 22 kwietnia 2013r. odnosi się do w/w decyzji ostatecznej z dnia [...]. Jednocześnie we wniosku tym zawarto żądanie rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Wobec tego zadaniem organu było prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem strony, bowiem decyzja co do wyboru trybu postępowania winna zostać pozostawiona stronie, gdyż to na jej wniosek organ wszczyna postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.). Inaczej mówiąc, skoro strona jest inicjatorem postępowania administracyjnego, to ona też jest władna określić treść żądania, które wyznaczy rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ administracyjny związany jest tym żądaniem, co oznacza, że nie może z urzędu dokonywać zmiany jego kwalifikacji. Treść żądania strony wyznacza stosowna norma prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Skarżący, we wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie, wyraźnie wskazał na przepisy ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym (...). W tej sytuacji brak było podstaw do zakwalifikowania przez organ wniosku, jako złożonego w oparciu o inną podstawę prawną. Tym samym, brak było podstaw do wzywania skarżącego do sprecyzowania trybu postępowania, w jakim domaga się rozpatrzenia wniosku, wskazując przy tym tryby nadzwyczajne przewidziane art. 145 § 1, art. 156 § 1 bądź art. 154 § 1 k.p.a. i sugerując, że sprawa może być rozpoznana jedynie w oparciu o przepisy regulujące jeden ze wskazanych trybów nadzwyczajnych. Wskazane powyżej działanie organu administracji w ocenie Sądu, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ, w sytuacji gdy wnioskodawca wyraźnie wskazał podstawę prawną wniosku, nie był uprawniony do wzywania skarżącego do sprecyzowania treści tegoż wniosku, wskazując przy tym możliwe tryby wzruszenia decyzji ostatecznej. Takie działanie organu wypaczyło bowiem sens wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji mogło wprowadzić i w konsekwencji, zdaniem sądu, wprowadziło w błąd wnioskodawcę (który jest osobą 84 letnią), co do zasadności wybranego przez niego trybu rozpoznania jego żądania. Ma to o tyle istotne znaczenie, że wskazane w piśmie organu z dnia 24 maja 2013r., rodzaje nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, warunkowane są spełnieniem konkretnych przesłanek, przewidzianych przepisami k.p.a., właściwych dla każdego ze wskazanych trybów nadzwyczajnych. Przesłanki te są diametralnie odmienne od przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia, a które określa art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawa nowelizująca z dnia 25 lutego 2011r. (wskazana wprost we wniosku strony z dnia 24 kwietnia 2013r.) w art. 2 stanowi, iż zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939r. następuje na wniosek strony. Zdaniem sądu, jest to uregulowanie szczególne i przepis ten stanowi samodzielną podstawę zmiany decyzji, wydanych na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w jej dotychczasowym brzmieniu ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 738/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 835/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ winien był zatem rozpoznać wniosek skarżącego na podstawie art. 2 wskazanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym (...), zgodnie z wnioskiem skarżącego i orzec o tym, czy w aktualnym stanie prawnym przysługuje mu świadczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Organ powinien przy tym uwzględnić zmianę treści art. 2 ust. 2 tej ustawy. W świetle aktualnej treści tego przepisu represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939r. do dnia 5 lutego 1946r. oraz po tym okresie do końca 1948r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Wskazać przy tym należy, iż okoliczność, że w poprzednio wydanej decyzji organ uwzględnił treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., nr K 49/07 (OTK-A 2009/11/169) nie wyłącza prawa skarżącego do złożenia po zmianie treści normy art. 2 ust. 2 ustawy, wniosku o zmianę decyzji opartego na przepisie art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 25 lutego 2011r. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność uregulowania art. 2 ust. 2 ustawy, wyłączającego z kręgu osób uprawnionych do świadczenia osoby deportowane do pracy przymusowej na terenie kraju i przedstawił argumentację na poparcie prawa do uzyskania tego świadczenia przez osoby wywiezione do pracy przymusowej na terenie kraju. Obecnie treść normy prawnej art. 2 ust. 2 ustawy uległa zmianie. Organ powinien dokonać w takiej sytuacji oceny, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek wywiezienia do pracy przymusowej w oparciu o nowe uregulowanie ustawy po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, umożliwiając stronie zgłoszenie dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, biorąc przy tym pod uwagę, ze skarżący w toku postępowania wskazywał inne jeszcze okoliczności min. przymusową pracę przy kopaniu okopów. Należy zaznaczyć, że uregulowanie art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) w aktualnym brzmieniu, nie wprowadza kryterium odległości, posługując się sformułowaniem deportacji, czyli wywiezienia do pracy przymusowej. Organ powinien zatem dokonać wykładni tego pojęcia na gruncie przepisu ustawy i po dokonaniu wszechstronnych ustaleń faktycznych, ocenić zasadność wniosku. W konsekwencji powyższego, mając na względzie okoliczności przedmiotowej sprawy, przyjąć należy, że pismo złożone w dniu 22 kwietnia 2013r. przez S. W. stanowiło wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 2 wskazanej wcześniej ustawy nowelizującej, co uzasadnia konkluzję, że rozważania organu w przedmiocie braku spełnienia przesłanki art. 154 k.p.a., z uwagi na fakt, iż za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, są chybione. Zwrócić należy również uwagę, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w treści skargi wskazał, iż został wywieziony przez okupanta do kopania okopów. W tej sytuacji zadaniem organu będzie również ustalenie i wyjaśnienie czy i gdzie skarżący został wywieziony do pracy przy kopaniu okopów i na jaki okres czasu. Nie można bowiem wykluczyć, iż już tylko z tego tytułu skarżący nabyłby prawo do wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdyby do pracy przy kopaniu okopów trafił w warunkach deportacji na okres przynajmniej sześciu miesięcy. Reasumując, w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien wziąć pod uwagę wskazania poczynione wyżej i uwzględniając wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym ewentualne dowody zgłoszone przez stronę, dokonać prawidłowej interpretacji art. 2 pkt 2 ustawy w zakresie spełnienia przez skarżącego przesłanki deportacji do pracy przymusowej. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Wobec uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. B.A.