II OSK 773/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 194/14 w sprawie ze skargi A.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 194/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J. (zwanego dalej skarżącym) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławcze w G., zobowiązał Kolegium do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 11 września 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa Portu Lotniczego im. [...]" w G. Decyzja ta uprawomocniła się. A.J. w piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji. Pełnomocnik skarżącego wyrażając niezadowolenie z podjętej decyzji złożył w dniu 12 września 2014 r. (data nadania na poczcie) wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, wniosek ten wpłynął do siedziby organu w dniu [...] września 2014 r. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 10 listopada 2014 r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie decyzji w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniosek ten został doręczony organowi w dniu 13 listopada 2014 r.). Następnie w dniu 25 listopada 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. polegającą na nierozpoznaniu w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący domagał się zobowiązania organu do merytorycznego rozpoznania sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych nierozpoznania tego wniosku w terminach określonych w art. 35 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), a nadto ustalenie, czy przekroczenie terminu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan sprawy, akcentując, że mimo upływu ponad dwumiesięcznego terminu organ ani nie rozpoznał wniosku, ani nie zawiadomił o przyczynach opóźnienia. Wskazał również, że organ nie ustosunkował się do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z tej przyczyny, że skarga została wniesiona z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku na wstępie stwierdził, że w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę można jednakże wnieść do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a). Zgodnie zaś z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem skarżącego z dnia 10 listopada 2014 r. Wbrew więc twierdzeniom organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że skarga winna zostać odrzucona z uwagi na niezachowanie wskazanego w art. 53 § 2 P.p.s.a. terminu do jej wniesienia, gdyż termin ten nie ma zastosowania w przypadku skarg wnoszonych na bezczynność organu. Takie też stanowisko reprezentowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepisy art. 35 § 1 i 3 K.p.a. stanowią, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zdaniem Sądu z przepisów powyższych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. winno było rozpoznać wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania, działając bez zbędnej zwłoki i prowadząc postępowanie bez wstrzymywania jego biegu. Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia, narusza bowiem prawa strony, podważa autorytet władzy i zaufanie obywateli do organów Państwa. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. niewątpliwie pozostaje w bezczynności z powodu nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 września 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. Nie zawiadomiło także skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w tym przepisie i nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Miesięczny termin jej załatwienia upłynął w dniu 15 października 2014 r. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy przez rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 11 września 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. w terminie jednego miesiąca od zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze żądania wyznaczenia organowi 14-dniowego terminu rozpoznania. Żądanie to jest sprzeczne z treścią art. 35 § 2 K.p.a., który stanowi, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w przeciwieństwie do terminów załatwiania spraw przed organami pierwszej instancji, nie jest terminem maksymalnym. W postępowaniu odwoławczym należy bowiem załatwić sprawę w ciągu miesiąca, a nie, jak to przyjęto w odniesieniu do spraw rozstrzyganych w pierwszej instancji, nie później niż w ciągu miesiąca i to niezależnie od tego, czy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego i czy jest szczególnie skomplikowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceny takiej Sąd dokonał mając na uwadze z jednej strony przedmiot postępowania jakim była nieważność decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa Portu Lotniczego im. [...]" w G. i obszerność akt administracyjnych, a z drugiej strony fakt, iż przekroczenie miesięcznego terminu rozpoznania sprawy wynosiło w granicach trzech miesięcy. Odnosząc się z kolei do zawartego w skardze żądania zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych nierozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Sąd wskazał, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują rozwiązań pozwalających sądowi na wydanie takiego orzeczenia. Nie umożliwiają również sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu administracji publicznej do zainicjowania postępowania w przedmiocie odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej, czy też innej przewidzianej w przepisach prawa, w stosunku do pracownika, który nie załatwił sprawy w terminie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 2 i 6 oraz art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji do merytorycznego rozpoznania skargi podlegającej odrzuceniu jako wniesionej z uchybieniem terminu oraz niedopuszczalnej. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, względnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skargę na bezczynność organu można wnieść nie tylko po upływie terminów wskazanych w art. 53 § 2 P.p.s.a., ale także przed upływem 30 dni od wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem zanim jeszcze zakończy się termin na ustosunkowanie się przez organ do wezwania w trybie art. 37 § 1 K.p.a. w związku z art. 52 § 3 P.p.s.a. Takiego sposobu interpretacji ostatnio wymienionego przepisu oraz art. 53 § 2 P.p.s.a. nie można podzielić. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w literaturze przyjmuje się, że obowiązek wyczerpania na drodze administracyjnej przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności. Zasadą jest stworzenie organowi, którego działanie (bezczynność) strona kwestionuje, możliwości przedsądowej weryfikacji swego stanowiska także wówczas, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Z uwagi na specyfikę przedmiotu zaskarżenia, w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania, brak jest podstaw by skarżącego wiązać terminem ad quem. Bezczynność ma bowiem charakter trwałego stanu rzeczy, "który jak długo trwa, tak długo uzasadnia możliwość wniesienia skargi do Sądu". Argument ten nie daje jednak podstaw do zanegowania konieczności ograniczenia skarżącego terminem post quem, tak by skarga wniesiona została po upływie 30 dniowego terminu na zajęcie stanowiska przez organ administracji publicznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjęcie stanowiska, że skarga wniesiona może być bezpośrednio po doręczeniu wezwania organowi w oczywisty sposób nie pozwala na zachowanie wskazanych warunków i tym samym pozbawia konstrukcję wezwania do usunięcia naruszenia prawa realnego znaczenia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji winien był przyjąć, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2015 r. wskazał, że argumentacja organu przedstawiona w skardze kasacyjnej nie znajduje usprawiedliwienia. Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że do skargi na bezczynność organu nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej, realizowane w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, ogniskują się wokół jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Nie jest przy tym kwestionowane, że warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wyczerpanie na drodze administracyjnej środka zaskarżenia przysługującego skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co wynika z ogólnej zasady wyrażonej w art. 52 § 1 P.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 przewiduje zaś takie środki, które służą zwalczaniu bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez ten organ. Stosownie do treści tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno zażalenie, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowią surogaty "środka zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. uzupełniając katalog takich środków przykładowo wymienionych w art. 52 § 2 P.p.s.a. Jak podkreśla się często w orzecznictwie środki te mają na celu likwidację stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania i nie stanowią środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 - LEX nr 1385941 i z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 3177/14 - LEX nr 1648034). Z tych względów trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wyczerpanie przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. przez jego wniesienie do właściwego organu stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma więc żadnego znaczenia, jaki okres czasu upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Zgodnie z tym co rozważono warunkiem tym jest samo złożenie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13 - LEX nr 1440513). Nie znajduje usprawiedliwienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a., gdyż przepisy te nie mają zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. Pierwszy z wymienionych przepisów reguluje kwestię środka zaskarżenia w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, którego wyczerpanie na drodze administracyjnej warunkuje dopuszczalność skargi, jednakże wyłącznie w sprawach dotyczących aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Z kolei drugi z wymienionych na wstępie przepisów określa termin do wniesienia skargi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., a zatem w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a oraz w sprawach skarg na inne akty, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. W procesie interpretacji art. 52 § 3 P.p.s.a. umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w tym przepisie, jest innym środkiem zaskarżenia aniżeli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. Wskazany więc w art. 53 § 2 P.p.s.a. termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarga taka może być wniesiona do Sądu w każdym czasie po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanych ustaleń Sądu wynika, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 25 listopada 2014 r. Uprzednio zaś pismem z dnia 10 listopada 2014 r. (doręczonym organowi w dniu 13 listopada 2014 r.) wezwał ten organ w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do usunięcia naruszenia prawa przez załatwienie sprawy i rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zatem już w dacie wniesienia tego wezwania upłynął ustawowy termin do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawidłowo więc uznał Sąd pierwszej instancji, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wobec tego, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia jaki okres czasu upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia a wniesieniem skargi, nie zachodziły również warunki do odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jako wniesionej z uchybieniem terminu. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.