V SA/Wa 3618/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...] (zwane dalej: Skarżącą) uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie udzielenia zgody na dotację dla [...] S.A. z powodu jej sprzeczności z prawem. Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 15 czerwca 2015 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wpłynęła uchwala Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla [...] S.A. Organ nadzoru uznał się za właściwy do badania zgodności z prawem tej uchwały stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którym to przepisem RIO jest właściwa m.in. w sprawach dotyczących uchwał związanych z zasadami i zakresem przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Badając w tym kontekście otrzymaną uchwałę Kolegium RIO w [...] stwierdziło, iż w jego ocenie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sposób istotny narusza porządek prawny. Wskazano w pierwszym rzędzie, iż przywołane w podstawie prawnej uchwały przez Radę Miejską w [...] m.in. przepis art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym , art.38 ust.1 pkt 3 i art. 38 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym ani też żaden inny obowiązujący przepis prawa nie dają kompetencji organowi stanowiącemu gminy do podjęcia badanej uchwały. Wskazano, że dotacje należą do szczególnej kategorii wydatków przeznaczonych na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych i podlegają szczególnym zasadom rozliczania (art. 126 ustawy o finansach publicznych). Organ nadzoru zauważył, że w praktyce występuje wiele form wydatków ze środków publicznych, których konstrukcja prawna zbliżona jest do dotacji. Są to takie rodzaje wydatków ja: "wsparcie finansowe", "dofinansowanie" lub różnego rodzaju "refundacje". Jednak, aby określony wydatek mógł być zaklasyfikowany jako dotacja z przepisu prawnego musi jasno wynikać wskazanie, że wydatek jest realizowany przez dotację, charakter prawny dotacji oraz rodzaje podmiotów uprawnionych do jej uzyskania. Przykładowo Kolegium RIO wskazało art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.1232 ze zm.) oraz art. 164 ust. 5b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469). W tym też kontekście - zdaniem RIO w [...] - nie można uznać za materialnoprawną podstawę do udzielenia dotacji [...] S.A. art. 38 ust. 1-3 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten stanowi bowiem wprawdzie delegację do finansowania ze środków jednostek samorządu terytorialnego określonych w ustawie zadań z zakresu transportu kolejowego, nie daje on jednak wprost kompetencji do przekazywania dotacji. W swoim rozstrzygnięciu RIO w [...] wskazało, iż wydatki jednostki samorządu terytorialnego na zadania z zakresu transportu kolejowego mogą być natomiast realizowane przez jednostkę w formie wydatków uprzednio zaplanowanych ustawą budżetową. Mając powyższe na względzie zdaniem Kolegium Izby żaden z powołanych przepisów ani żaden inny obowiązujący przepis prawa nie daje kompetencji organowi stanowiącemu gminy do podjęcia uchwały takiej treści i przekazaniu środków w formie dotacji. Gmina miejska Brwinów zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie uchwały oraz zasądzenie na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.) przez ich błędne zastosowanie. Wskazano, że organ nadzoru błędnie przyjął, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody udzielenie dotacji dla [...] S.A. istotnie narusza prawo i jest nieważna, gdyż dotowanie przez jednostki samorządu terytorialnego budowy, modernizacji lub utrzymania infrastruktury kolejowej położonej na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkańców gminy - członków wspólnoty, nie może być realizowane w formie pomocy finansowej – dotacji w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W sprawie zastosowanie mają m.in. przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z p. zm. – dalej jako u.s.g.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z p. zm. – dalej jako u.f. publ.), jak również regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113). Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Do tej pory pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, iż prawo, po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany, oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące. Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków, a tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zakres swobody działania organów samorządowych w znacznej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być bardzo ograniczona. O intensywności nadzoru nad samorządem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym każdorazowo ustawodawca, przyznając organom nadzorczym określone środki prawne. Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów (patrz: Bogdan Dolnicki, komentarz do art. 85, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, ABC 2010). Zatem jeśli w myśl art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem - oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organu gminy zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Rz 496/07, LEX nr 1005592). Art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej wskazuje, że właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego (dalej jako j.s.t.) w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Z kolei zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy o RIO izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części (art. 12 ust. 2). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby (art. 12 ust. 3). W zaskarżonej uchwale wskazano, że orzeka się nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. z powodu istotnego naruszenia prawa w postaci art. 38 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.). Z treści przedmiotowej uchwały wynikało, że Rada wyraziła zgodę na udzielenie przez gminę [...] na rzecz [...] S.A. dofinansowania w formie dotacji celowej wynoszącej kwoty po 105.000 zł w roku 2015 i 2016 przeznaczonych na wykonanie dokumentacji projektowej budowy przejścia pieszo-rowerowego w [...]. Uchwała zawiera określenie zakresu tej dokumentacji . Nadto uchwała zawiera upoważnienie Burmistrza Gminy [...] do wykonania uchwały. W uchwale wskazano ponadto podstawę prawną jej podjęcia, a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym . Zdaniem Sądu z brzmienia cyt. powyżej przepisów prawa nie można uznać, że zapisy spornej uchwały Rady Miejskiej w [...] w istotny sposób naruszyły wskazane przepisy. Zarówno z treści przepisów ustawy o transporcie kolejowym, jak i ustawy o samorządzie gminnym nie wynika niemożność finansowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztów infrastruktury kolejowej w formie dotacji. Zgodnie z powołanym w uchwale Rady art. 38 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zadania, o których mowa w ust. 1, mogą być również finansowane ze środków zarządcy i jednostek samorządu terytorialnego oraz z innych źródeł. Uchwała powołuje się także na treść art. 38 ust. 1 pkt 3 zgodnie z którym z budżetu państwa są finansowane koszty przygotowania i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym. Fakt, iż linia kolejowa, pod którą ma zostać przeprowadzone przejście pieszo-rowerowe, o którym mowa w zakwestionowanej uchwale, ma znaczenie państwowe była przedmiotem wyjaśnień i ustaleń tut. Sądu w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2246/14 (w sprawie tej przedmiotem zaskarżenia byłą uchwała Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. również dotycząca udzielenia dotacji [...] S.A.). W sprawie niniejszej jest to fakt bezsporny. Obecnie spór między stronami sprowadza się de facto do rozumienia pojęcia "finansowanie" użytego w stosunku do jst - czy pod tym pojęciem należy rozumieć także udzielanie dotacji z budżetu samorządu. Kolegium RIO wskazuje, że zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zdaniem RIO oznacza to, że podstawa do udzielenia dotacji musi jasno wynikać z przepisu prawa, nie można jej dorozumiewać, a pojęcie "finansowanie" może obejmować różne formy wsparcia finansowego. W realiach tej sprawy dofinansowanie przez jst może nastąpić wyłącznie przez wsparcie rzeczowe. W ocenie Sądu brak jest podstaw do prezentowania takiego stanowiska. Dotacja niewątpliwie mieści się w pojęciu "finansowanie". Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż z przytoczonej definicji dotacji wynikają wyłącznie następujące cechy dotacji : - szczególne zasady rozliczania tego wydatku; - podstawę prawną (dotacje mogą być udzielane na podstawie ustawy o finansach publicznych, ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych) ; - przeznaczenie (dotacje mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych). W ocenie Sądu z przytoczonej definicji nie można wyprowadzać wniosku, że w ustawie odrębnej musi być użyte słowo "dotacja", skoro mieści się ono w szerszym pojęciu "finansowanie". Skoro zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym jst mogą finansować inwestycje w infrastrukturę kolejową, nie można wykluczać, że mają prawo to zrobić przez udzielenie dotacji. Przy czym należy też mieć na względzie fakt, iż dotacje celowe stanowią taki instrument finansowania ze środków publicznych, który udzielającemu dotacji daje najszerszy zakres kontroli wykorzystania środków publicznych (dotacje celowe przyznaje się na warunkach określonych umową) oraz najskuteczniejszy sposób odzyskania środków pobranych w nadmiernej wysokości lub wykorzystanych niegodnie z przeznaczeniem. Przy wykładni pojęcia dofinansowanie należy także mieć na względzie treść rozporządzenia wydanego przez Ministra Infrastruktury na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 8 u.t.k. Jest to rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i warunków finansowania lub współfinansowania zakupu i modernizacji pojazdów kolejowych przeznaczonych do wykonywania przewozów pasażerskich (Dz. U. Nr 104 poz. 605 ze zm.). Zgodnie z zapisami zawartymi w § 1 i 2 rozporządzenia wsparcie finansowe na w/w cele jest realizowane przez udzielenie dotacji celowych samorządowi województwa. Oznacza to, zdaniem Sądu, że ustawodawca pojęcie "finansowanie" rozumie w wyżej zaprezentowany sposób. Budżet państwa finansuje cele określone w art. 38 u.t.k. m.in. poprzez udzielanie dotacji. Odnosząc art. 38 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym do zapisów ustawy o finansach publicznych należy zastanowić się w jaki sposób samorząd terytorialny może to finansowanie zrealizować. I tak zgodnie z art. 218 u.f.p. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią. Zgodnie z art. 219 ust. 2 z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym niż samorządowe zakłady budżetowe podmiotom, o ile odrębne przepisy tak stanowią. Zgodnie zaś z art. 221 ust. 1 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Ustawa o finansach publicznych nie wymienia innych niż dotacje podmiotowe, celowe lub przedmiotowe form udzielania wsparcia finansowego. Gdybyśmy więc przyjęli stanowisko Kolegium RIO należałoby stwierdzić, że przewidziana w art. 38 ust. 2 i 5 możliwość finansowania infrastruktury kolejowej ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego jest przepisem martwym, na co słusznie została zwrócona uwaga w skardze. Z tych względów należy przyjąć, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 38 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz art.126 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię pojęcia "finansowanie" i przyjęcie, że art. 38 ust. 2 u.t.k. nie może stanowić przewidzianej w art. 126 u.f.p. podstawy do udzielenia dotacji. Wobec stwierdzonych naruszeń, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.