I OSK 2460/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego I.W. po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2639/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2639/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta C., dalej jako "Prezydent Miasta", od decyzji Starosty C., dalej jako "Starosta", z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Gminy, w drodze decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 , położonej w obrębie G., m. C. jako teren niezbędny na potrzeby realizacji inwestycji p.n. "Wewnętrzna pętla miejska w C. - droga gminna łącząca drogi krajowe nr [...] i [...], drogi wojewódzkie nr [...] i [...] oraz [...] dróg powiatowych", utrzymał decyzję Starosty w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta ustalił wysokość odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy Miejskiej C. nieruchomości położonej w obrębie G., na kwotę 1804,00 zł (słownie: jeden tysiąc cztery złote, 00/100). Od ww. decyzji w dniu [...] marca 2015 r. odwołanie złożył Prezydent Miasta, zarzucając decyzji naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na nie wyłączeniu pracownika oraz naruszenie art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, w związku z czym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...], dalej: "Wojewoda", utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ustalenie przez Starostę wysokości odszkodowania należnego byłym właścicielom przejętej nieruchomości, tj. T.C., M.G. oraz S.C. odszkodowania nastąpiło w sposób prawidłowy. Przypomniał również, że organy obu instancji orzekały już poprzednio w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Decyzję odszkodowawczą Starosty z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia nr [...], jednakże wyrokiem z 14 maja 2013r., sygn. akt I SA/Wa 2231/12, WSA uchylił obie decyzje. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu B.A. wykonanie operatu szacunkowego z wyceny przedmiotowej działki, z uwagi na brak możliwości wykorzystania uprzednio sporządzonych operatów. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej w oparciu o istniejący rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Określenie wartości nastąpiło na zasadach wynikających z § 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości, dalej jako "Rozporządzenie", gdyż jak zawarto w operacie wyceny rzeczoznawca nie przyjął do porównania rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, z powodu braku rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, podobnych do wycenianej. W ocenie organu operat opracowany i podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego B.A., spełnia stawiane mu wymagania i wymogi formalne. Zgodnie z art. 10 k.p.a. stronom zostało doręczone stosowne zawiadomienie wraz z pouczeniem. Mimo to skarżący w trakcie postępowania I instancyjnego przed Starostą, ani odwoławczego nie przedłożył stosownej opinii oceniającej ww. operat, a tym samym nie można uznać oceny operatu sporządzonej przez skarżącego za wywołującą skutki prawne jak ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców wydawana na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W sprawie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającego na nie wyłączeniu pracownika, nie stwierdzono, żeby takie naruszenie nastąpiło. W ocenie organu wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy której uprzednio dany pracownik uczestniczył poddawana jest następnie kontroli, czy to w postępowaniu zwykłym czy nadzwyczajnym. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować, gdy sprawa wróci ponownie do organu I instancji, zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Prezydent Miasta wniósł do WSA skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r., zarzucając rozstrzygnięciu (1) nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności na zaniechaniu dokonania dogłębnej analizy, czy nieruchomości porównawcze, będące podstawą sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego B.A. mogą stanowić nieruchomości podobne do nieruchomości przejętych przez Gminę Miejską C.; (2) naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. polegającym na nieprawidłowym zweryfikowaniu materiału dowodowego w sprawie, co polegało na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy B.A. prawidłowo określił wartość nieruchomości przyjmując między innymi to, że wielkość dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość; (3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu weryfikacji operatu szacunkowego B.A., a co za tym idzie nie zebranie w całości materiału dowodowego; (4) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., polegające na zawyżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w niewspółmiernie wysokiej kwocie; (5) art. 129 i art. 130 ust. 2 w związku z art. 156 ust.1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe i niesłuszne przyjęcie przez organ, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości odszkodowania sporządzony operat szacunkowy jest podstawowym źródłem informacji jak i najważniejszym materiałem dowodowym w sprawie, bez koniecznego, dokładnego i wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji; (6) naruszenie § 36 ust. 4 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Na marginesie wskazano, że w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2015 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania T.C. wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci dwóch pism Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, dalej jako "MIR", z dnia 30 września 2015 r. na okoliczność zastosowania wobec rzeczoznawców majątkowych S.P. oraz Z.M. kar dyscyplinarnych. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić dowód ze wskazanych wyżej dokumentów. WSA wskazanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd odwołując się do art. 12 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 4 i 4a, art. 18 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 721 ze zm.), dalej jako "ustawa drogowa", art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust 1, ust. 4 Rozporządzenia wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowego nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego, będącym źródłem dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, podobnie jak i sądu administracyjnego z obowiązku oceny jego wiarygodności. W toku kontrolowanego postępowania odszkodowawczego organ I instancji zlecił wykonanie trzech kolejnych operatów szacunkowych, dotyczących przedmiotowej nieruchomości: rzeczoznawcy S.P. (którego operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2011 r. został zdyskwalifikowany wyrokiem w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2231/12), rzeczoznawcy Z.M. (którego operat szacunkowy z listopada 2013 r. utracił ważność w toku postępowania, a pismem z dnia 27 listopada 2014 r. rzeczoznawca odmówił nadania klauzuli potwierdzającej jego aktualność zgodnie z art. 156 ust.3 u.g.n. z powodu wystąpienia istotnych zmian czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy) oraz rzeczoznawcy B.A., którego opinia z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowiła podstawę rozstrzygania w tej sprawie. W związku ze zgłoszonymi przez skarżącą, w toku postępowania administracyjnego, zarzutami do operatu szacunkowego w oparciu o który wydano orzeczenie, organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy, pismem z dnia 12 stycznia 2014 r., o wyjaśnienie wątpliwości związanych z takimi kwestiami, jak: wielkość i kształt działki, dostępność do infrastruktury (poza drogową), pominięcie nieruchomości o przeważającej funkcji usługi, charakter ulicy [...] w C. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. rzeczoznawca obszernie ustosunkował się do tych kwestii. Według Sądu I instancji, w postępowaniu administracyjnym dokonano prawidłowej kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby tego postępowania, a formalna, jak i merytoryczna poprawność opinii nie budzi zastrzeżeń. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zastosował, jak i opisał metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji u.g.n. i Rozporządzenia. Sąd zauważył, że nie można przyjąć, iż zgłoszenie przez którąś ze stron postępowania odszkodowawczego zastrzeżeń co do treści operatu sporządzonego na zlecenie organu, czy też nawet konsekwentne podtrzymywanie tych zastrzeżeń na przestrzeni całego postępowania administracyjnego, nakłada na organ obowiązek podjęcia kroków, zmierzających do poddania tego operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców na zasadach określonych w art. 157 u.g.n. W ocenie WSA skarżąca nie uprawdopodobniła zasadności swoich zarzutów do operatu zleconego przez organ stosownym kontroperatem. Za ekwiwalent takiego kontroperatu nie można uznać powołanej w skardze opinii rzeczoznawcy Z.M., gdyż opinia ta uległa dezaktualizacji, a ponadto, co wynika z dokumentów przedłożonych Sądowi przez byłą właścicielkę przy piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2015 r., rzeczoznawca ten został pociągnięty na wniosek byłej właścicielki do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Do podniesionych w toku postępowania zastrzeżeń ustosunkował się autor operatu, a jego pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. w pełni potwierdza prawidłowość operatu. W konsekwencji popisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.": - naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości odszkodowania, w ramach oceny sporządzonego operatu szacunkowego, organ może ograniczyć się do wyjaśnień biegłego i nie jest zobowiązany do poddania ich wnikliwej ocenie, stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym, - naruszenie § 36 ust. 4 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym doborze nieruchomości podobnych w ramach ustalania wartości nieruchomości, - naruszenie art. 157 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że strona była zobowiązana do złożenia kontroperatu i dopiero taka okoliczność stanowiłaby podstawę do poddania operatu oceny prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową, podczas gdy zgodnie z tym przepisem ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. - naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że powierzchnia nieruchomości, innymi słowy jej "wielkość" nie jest jedną z cech przesądzających o podobieństwie nieruchomości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - mające istotny wpływ wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji wobec przeprowadzenia oceny sporządzonego operatu szacunkowego bez wnikliwego zbadania, czy nieruchomości porównawcze, będące podstawą sporządzonego operatu szacunkowego mogą stanowić nieruchomości podobne do nieruchomości przejętych przez Gminę Miejską C. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W razie uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie wniosków skargi, która zainicjowała niniejsze postępowania sądowoadministracyjne. Nadto, o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej podkreślić trzeba, a na co również uwagę zwracał Sąd I instancji oraz organy administracji publicznej, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednocześnie należy, że przedstawiona w zarzutach skargi kasacyjnej argumentacja stanowi w znacznej mierze nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, szczególnie w zakresie poglądów, których Sąd ten nie wyrażał w takim kształcie jak je przytacza autor skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie formułował generalnych stwierdzeń, że "organ może ograniczyć się do wyjaśnień biegłego i nie jest zobowiązany do poddania ich wnikliwej ocenie, stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów (...)", jak wskazuje się w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wyraźnie rozdzielił sferę badania formalną i materialną (merytoryczną) operatu szacunkowego, prawidłowo uznając, że pierwsza odnosi się do takich cech dowodu jak jego czytelność, logiczność, kompletność, zrozumiałość, czy ustosunkowanie się do kwestii podnoszonych przez strony postępowania, druga zaś do sposobu przeprowadzenia wyceny, w tym do przyjętej metodyki, a więc właśnie do wiadomości specjalnych, których posiadanie jest niezbędne dla sporządzenia prawidłowego operatu szacunkowego. Ponieważ operat ten, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, to w tym zakresie nie jest możliwa jego ocena. Z tych też zresztą przyczyn prawidłowo Sąd I instancji wskazywał, że przedstawienie kontroperatu, a więc operatu sporządzonego przez inną osobę uprawnioną, który zawierałby istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości, mogłyby uprawdopodobnić wadliwość operatu zleconego przez organ. Wbrew jednak zarzutowi trzeciemu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdzał, że "strona była zobowiązana do złożenia kontroperatu i dopiero taka ocena okoliczności stanowiłaby podstawę do poddania oceny prawidłowości jego sporządzenia (...)", a jedynie wskazywał na sposób weryfikacji wiadomości specjalnych posiadanych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, skoro w tym zakresie ocena przez organ administracyjny jest niemożliwa. Trudno też twierdzić, że w ten sposób organ przerzuca ciężar dowodzenia na stronę postępowania, skoro również po jej stronie spoczywa obowiązek wykazania swoich twierdzeń, zaś ustalona przez organ okoliczność znajduje swoje potwierdzenie w prawidłowo sporządzonym operacie. Zauważyć też należy, że w przepisie art. 157 ust. 2 u.g.n. mowa o tym, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu, o którym mowa w ust. 1, co oczywiście nie wprowadza zakazu przedkładania organowi w toku postępowania operatów sporządzonych na zlecenie strony. W niniejszej sprawie organy, dokonując analizy operatu szacunkowego nie stwierdziły wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go za dowód wadliwy i słusznie przyjęły, że wszystkie wątpliwości strony skarżącej, w tym te odnośnie przyjętej metody określenia wartości nieruchomości, zostały wyjaśnione w piśmie autora operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2015 r. Formułowanie natomiast dalszych zarzutów odnośnie sposobu obliczenia wartości nieruchomości wobec braku stosownej wiedzy strony skarżącej, udokumentowanej stosownym zaświadczeniem, jak również braku wiedzy w tym zakresie organów administracyjnych pozostawało nieuprawnioną polemiką z prawidłowo sporządzoną pod względem formalnym opinią biegłego. W opinii tej zresztą rzeczoznawca bardzo szczegółowo wyjaśnił z jakich względów zdecydował o przyjęciu sposobu wyceny, o którym mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Na stronie 14 operatu szacunkowego z [...] stycznia 2015 r. rzeczoznawca oznaczył położenie nieruchomości będących przedmiotem transakcji "drogowych" i stwierdził: "Wyżej opisane transakcje dotyczą działek gruntu niepodobnych do przedmiotu wyceny, m. in. pod względem: atrakcyjności lokalizacji, odległości od centralnej części miasta, głównych obiektów użyteczności publicznej, sąsiedztwa i otoczenia. Ponadto wyceniana działka została przejęta pod pętlę miejską – główny ciąg komunikacyjny miasta, natomiast odnotowane transakcje dotyczą gruntu, wykupionego z uwagi na pozostawienie nieforemnych małych "skrawków" przylegających do pętli, ale nie będących w samym pasie pętli oraz pod boczną ulicę – ul. [...]. Z doświadczenia oraz badania rynków równoległych wynika, ze działki przejmowane pod drogi stanowiące główne ciągi komunikacyjne są droższe niż działki gruntu przejmowane pod drogi/ulice boczne dojazdowe, o mniejszym natężeniu ruchu. (...) Szczegółowa analiza wykazała, iż ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi odpowiadają wartościom rynkowym gruntów z których zostały wydzielone i/lub przyległym na danym rynku lokalnym. Lokalny charakter rynku nieruchomości powoduje, że rynek jest wrażliwy na zmiany demograficzne, ekonomiczne, polityczne i społeczne na danym terenie. Do najważniejszych czynników, które są rozpatrywane na szczeblu lokalnym jest zaludnienie, zatrudnienie (liczba zatrudnionych, stabilność dochodów), skłonność do oszczędzania, dostępność systemu kredytowego na zakup i rozwój nieruchomości, dostępność gruntów. Stąd każdy rynek lokalny ma inny charakter, nieporównywalny, tak więc przyjęcie transakcji drogowych, które miały miejsce na konkretnych rynkach lokalnych byłoby niezasadne." Zauważyć należy, że przepis § 36 ust. 4 Rozporządzenia wyraźnie stanowi, że wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca nie twierdził zatem, że na rynku nie zostały odnotowane transakcje drogowe, a wręcz przeciwnie dokładnie je w operacie przedstawił i zanalizował, wykazując że nie mogły one stanowić podstawy wyceny. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 130 i art. 157 ust. 2 u.g.n. (zarzut 1 i 3) oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (zarzut 2). Podkreślić trzeba przy tym, że skarżący w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wskazywał na inne błędy formalne przy sporządzaniu operatu szacunkowego i jego ocenie prowadzonej przez organy. Jako niezasadny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. (zarzut 4). Zgodnie z tym przepisem przez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wielkość nieruchomości nie jest zatem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku natomiast nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności, o jakim mowa w ww. definicji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2329/15). Pożądanego skutku nie mógł odnieść także ostatni z zarzutów, który również NSA uznał na niezasadny, dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym "w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części" ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na marginesie należy wskazać, że w ocenie NSA nie zaistniało naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Nadto jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). W świetle braku zasadności wskazanych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.