II OSK 211/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Dzielnicy Praga Północ m. st. Warszawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 97/15 w sprawie ze skargi B. S.A. na uchwałę Rady Dzielnicy Praga Północ m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. S.A., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały Rady Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 11 lipca 2014 r. B. S.A. w Warszawie zwrócił się do Rady Dzielnicy Praga-Północ o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną – K.U. W uzasadnieniu wniosku B. podał, iż konieczność wypowiedzenia wynika z faktu likwidacji Departamentu Komunikacji, w którym radna jest zatrudniona. B. podniósł też, że nie ma możliwości zaproponowania pracownikowi zatrudnienia na innym stanowisku. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2014 r. Rada Dzielnicy Praga-Północ nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną – K. U. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że rozpoznając wniosek o wyrażenie zgody na zwolnienie radnego może, lecz nie musi, takiej zgody udzielić i to nawet w sytuacji, gdy pracodawca nie stawia zwalnianemu radnemu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu. Z wniosku B. nie wynikają fakty, uzasadniające konieczność zwolnienia radnej z pracy. Z uwagi na to, Rada Dzielnicy została pozbawiona możliwości oceny, czy zwolnienie pracownika jest konieczne i uzasadnione. Skarżący wniósł skargę na uchwałę z dnia [...] sierpnia 2014 r., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594). Skarżący B. podkreślił, że we wniosku inicjującym postępowanie wyjaśnił motywy jakie spowodowały konieczność zwolnienia radnej z pracy. Podkreślił, że przyczyny tego zwolnienia nie mają jakiegokolwiek związku z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, a wynikają jedynie ze zmian organizacyjnych pracodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż w dniu 15 listopada 2014 r. upłynęła kadencja Rady, do której wpłynął wniosek B. Z tym dniem wygasł również mandat radnej. Powyższe, w ocenie Rady, sprawia, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę B. podtrzymał swoją skargę podnosząc, iż K. U. została wybrana na funkcję radnego również w kadencji 2014-2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że nie zachodzi bezprzedmiotowości tego postępowania. Fakt upływu kadencji Rady Dzielnicy wydającej zaskarżoną uchwałę nie spowodował bowiem wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego. W takiej więc sytuacji skarżący, nadal miał podstawy, aby domagać się weryfikacji poprawności spornego rozstrzygnięcia organu. Istota sprawy w tym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia poprawnego sposobu rozumienia treści przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Możliwość odmowy udzielenia zgody przez radę, uzależniona jest od istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Brak takiego związku uniemożliwia radzie odmówienia żądanej zgody. Celem tej regulacji prawnej jest zapewnienie radnemu nieskrępowanej możliwości prezentowania własnych poglądów w trakcie pełnienia mandatu. Celem tym nie jest zaś zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje. Rada Dzielnicy naruszyła przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ dopuściła się ingerencji w uprawnienia pracodawcy do kształtowania polityki kadrowej mimo, iż nie ustaliła, by planowane zwolnienie radnej miało związek z wykonywaniem przez nią mandatu. Rada nie posiada uprawnień do tego, aby oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez B., co oznacza, że uchwała została wydana z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd ograniczył się do stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem, ponieważ upłynął termin, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy rozpoznając ponownie wniosek B., będzie zobligowana do tego, aby uwzględniając wykładnię art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaprezentowaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, poczynić ustalenia faktyczne w zakresie istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem radnej, a sprawowaniem przez nią mandatu. W skardze kasacyjnej od wyroku Rada Dzielnicy zarzuciła naruszenie art. 16 i art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Rada Dzielnicy tylko w trakcie "swojej" (aktualnie trwającej kadencji) może wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, który jest członkiem tej właśnie rady, bądź zgody takiej odmówić. Po upływie kadencji uprawnienie nadane w przepisie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do rozstrzygnia w sprawach członków tej rady wygasa i nie przechodzi na radę wybraną w wyborach powszechnych na kolejną kadencję. W przypadku rozwiązania stosunku pracy z powodu reorganizacji pracodawcy istotne jest ustalenie faktu czy reorganizacja rzeczywiście miała miejsce. Ustalenie tego faktu nie oznacza w najmniejszym stopniu dokonywania ingerencji w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem. W tej sprawie pracodawca w piśmie z dnia 11 lipca 2014 r., które to pismo nie zawierało oświadczenia pochodzącego od organu uprawnionego do reprezentowania B., lecz tylko informację podpisaną przez pracownika B., nie próbował nawet w najmniejszym stopniu uprawdopodobnić faktu, na który się powoływał. Pracodawca, który żąda udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, winien wystąpić z oświadczeniem złożonym przez organ uprawniony do reprezentacji tego podmiotu oraz powołać fakty, z których wynika potrzeba rozwiązania stosunku pracy z radnym oraz je uprawdopodobnić. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona i podlega oddaleniu, ponieważ przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa nie dają wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie zostały przedstawione w jej uzasadnieniu powody, które mogły być podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną K. U. Z akt sprawy, a w szczególności z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że skarżący B. wskazał jako przyczynę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radną likwidację Departamentu Komunikacji, w którym radna była zatrudniona oraz brak możliwości zatrudnienia jej na innym stanowisku. Wobec tego nie można podzielić stanowiska Rady, że we wniosku pracodawcy nie wskazano okoliczności, które zdaniem pracodawcy uzasadniały konieczność zwolnienia radnej. Czym innym jest natomiast weryfikacja tych okoliczności i ocena zasadności wypowiedzenia umowy o pracę, co należy, co do zasady, do właściwego sądu pracy, jeżeli powstaje spór dotyczący zasadności wypowiedzenia umowy o pracę. Uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzyganie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy. Z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym można wyprowadzić normę, że rada gminy może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, także wówczas gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są inne zdarzenia, które nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, jednakże podstawę odmowy wyrażenia zgody mogą stanowić przyczyny, które usprawiedliwiają sprzeciw rady wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym z uwagi na jego status. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Z tych względów nie jest trafny zarzut, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest także trafny zarzut, że postępowanie sądowe nie mogło się toczyć z tego powodu, że po wniesieniu skargi, z dniem 15 listopada 2014 r. zakończyła się kadencja organów samorządu terytorialnego. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ocena legalności tej uchwały jest dokonywana według stanu na dzień jej podjęcia, ponieważ sąd administracyjny ocenia, czy określony akt administracyjny został podjęty zgodnie z prawem. Z tego względu sąd administracyjny nie miał podstaw do umorzenia postępowania i nie mógł uchylić się od oceny legalności zaskarżonej uchwały z tego tylko powodu, że w toku postępowania sądowego zakończyła się kadencja rady, której radną była K. U. Trafnie natomiast zakwestionowano w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania po wydaniu zaskarżonego wyroku. Skoro nie stwierdzono nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie stwierdzono wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 P.p.s.a.), to uchwała ta nie została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc i pozostawała w obrocie prawny do czasu uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że wniosek skarżącego B. z dnia 11 lipca 2014 r. został załatwiony i nie może być ponownie rozpoznawany przez Radę. Z tego wynika wadliwość wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a nie z tego, że zakończyła się kadencja Rady, która wydała zaskarżoną uchwałę, a radna K. U. została wybrana radną na kadencję 2014-2018. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się także, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną K. U. nie został podpisany przez osoby uprawnione do reprezentowania skarżącego B., jednakże zarzut ten nie został powiązany z żadnym przepisem prawa jako podstawą kasacyjną. W związku z tym można jedynie zwrócić uwagę, że Rada na podstawie tego wniosku podjęła zaskarżoną uchwałę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.