II OSK 115/16

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 935/15 w sprawie ze skargi J. K. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 360/14 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., II SA/Kr 935/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. K. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 360/14 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wymierzył organowi grzywnę w wysokości 15 000 złotych oraz orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 360/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. K. na bezczynność organu, zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku I. K. – w której prawa jako strony po jej śmierci w dniu [...] października 2012 r. wstąpił J. K. - z dnia 24 września 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia stronie przeciwnej do skarżącej odpisu prawomocnego wyroku. W punkcie II Sąd orzekł, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 10.000 zł, zaś w punkcie IV zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze do WSA na niewykonanie tego wyroku J. K. wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność organu po doręczeniu mu odpisu prawomocnego wyroku uwzględniającego wcześniejszą skargę na bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wniósł o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku w terminie nakazanym przez Sąd w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa. Skarżący wskazał, że Sąd w dniu 9 marca 2015 r. doręczył organowi odpis wyroku z dnia 29 grudnia 2014 r. opatrzony klauzulą prawomocności. Pismem z dnia 26 marca 2015 r. J. K. wezwał organ do niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej toczącej się przed tym organem. Skarżący wskazał, iż do dnia złożenia skargi SKO w [...] nie załatwiło sprawy, ignorując w sposób rażący nie tylko przepisy powszechnie obowiązującego prawa, ale ignorując również prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, iż opóźnienie w wydaniu decyzji kończącej postępowanie z wniosku I.K. (w której prawa jako strony po jej śmierci wstąpił skarżący) spowodowane było okolicznościami niezależnymi od organu, bowiem jedna ze stron prowadzonego postępowania nadzwyczajnego - J. M. zmarł. Kolegium wskazało, iż wobec śmierci strony był on zobligowany w pierwszej kolejności ustalić następców prawnych zmarłej strony, o co zwrócono się do Burmistrza R. pismem z dnia 31 lipca 2015 r. Nadto w związku ze śmiercią wnioskodawczyni Kolegium - dysponując treścią postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przedłożonego przez skarżącego - wystąpiło również do Burmistrza R. o wskazanie aktualnych adresów zamieszkania spadkobierców: J. K. oraz M. G., którzy (wraz ze skarżącym) wstąpili w prawa strony postępowania w miejsce zmarłej. Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność uprzedniego ustalenia aktualnych adresów zamieszkania stron postępowania: M.G., M. Cz. oraz J. D. Kolegium wyjaśniło, że czynności mające na celu ustalenie spadkobierców zmarłych stron, ich adresów zamieszkania oraz aktualnych adresów uczestników otworzy drogę do merytorycznego zakończenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest uzasadniona, co skutkowało wymierzeniem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny. Orzekając o grzywnie Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że Kolegium w dalszym ciągu nie wydało rozstrzygnięcia, a powołany wyrok zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym czternastodniowym terminie. Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje w bezczynności i bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. Kolegium, po otrzymaniu prawomocnego wyroku w dniu 10 marca 2015 r., pierwsze czynności mające na celu ustalenie adresów oraz spadkobierców podjęło dopiero w dniu 31 lipca 2015 r., wystosowując do Burmistrza R. stosowne pismo. Czynność ta podjęta została zatem po upływie ponad 4 miesięcy, gdy tymczasem organ był zobligowany do załatwienia sprawy w terminie 14 dni. Takie postępowanie Kolegium, w ocenie Sądu, bez wątpienia nosi cechy nie tylko kwalifikowanej bezczynności, ale także i uporczywej, zważywszy, że już wcześniej wymierzone grzywny powinny zmotywować organ do poszanowania zasady postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a., nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania. Sąd uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny jest całkowicie uzasadniony i ocenił, iż represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 15 000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna, z punktu widzenia długotrwałego, bo już ponad 7 miesięcznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie, przy wymiarze grzywny Sąd uwzględnił okoliczność, że wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 360/14 Sąd ukarał organ grzywną, co jak wynika z przytoczonych powyżej okoliczności sprawy nie odniosło pożądanego skutku. Nadto wskazało, że z uwagi na to, że Sąd w oparciu o przepis art. 55 § 3 p.p.s.a. zawiadomił w ramach niniejszej sprawy Prezesa Rady Ministrów o rażącym naruszeniu prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odstąpiono od ponownego zawiadomienia w/w organu nadzoru we wskazanym trybie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. poprzez: - nierozważenie wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy i nieuwzględnienie, że do terminów załatwienia sprawy administracyjnej, w tym terminów określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczonych w związku z uwzględnieniem skargi na bezczynność organu nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. i w efekcie niesłuszne wymierzenie grzywny, - wymierzenie organowi grzywny w kwocie nieadekwatnej, tj. niewspółmiernie wysokiej do stopnia uchybienia przez organ terminowi wyznaczonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r., II SAB/Kr 360/14 na załatwienie sprawy z wniosku I. K. oraz przyczyn uchybienia przez organ temu terminowi. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż po zwrocie akt administracyjnych przez Sąd był zobowiązany do ustalenia następców prawnych jednej ze stron postępowania - J. M.. Z zapytaniem w tej sprawie zwrócił się do Burmistrza R. pismem z dnia 31 lipca 2015 r. Nadto w związku ze śmiercią wnioskodawczyni Kolegium wystąpiło również do Burmistrza R. o wskazanie aktualnych adresów zamieszkania spadkobierców J. K. oraz M. G., którzy (wraz ze skarżącym) wstąpili w prawa strony postępowania w miejsce zmarłej. Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie zachodziła również konieczność uprzedniego ustalenia aktualnych adresów zamieszkania stron postępowania: M. G., M. C. oraz J. Dz., gdyż korespondencja kierowana do tych osób wracała z adnotacją "adresat nieznany". Kolegium wyjaśniło, że czynności mające na celu ustalenie spadkobierców zmarłych stron, ich adresów zamieszkania oraz aktualnych adresów uczestników postępowania spowodowały, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w wyroku z dnia 29 grudnia 2014 r. Wskazał, że wysokość wymierzonej grzywny w kwocie 15 000 zł, tj. na poziomie wynoszącym prawie połowę dopuszczalnej wysokości grzywny i kwota ta jest zbyt wygórowana w stosunku do stopnia uchybienia przez organ terminowi załatwienia sprawy oraz przyczyn tego uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi w tym przedmiocie organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W przedmiotowej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2014 r. doręczono organowi w dniu 10 marca 2015 r. Wraz z odpisem powyższego orzeczenia Sąd nie przekazał do organu akt sprawy, albowiem organ procesował bez akt administracyjnych, w oparciu o odpis złożonej do organu skargi. Zatem od dnia 10 marca 2015 r. rozpoczął bieg 14-dniowy termin do załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że Kolegium podjęło w sprawie pierwszą i jedyną czynność w dniu 31 lipca 2015 r., czyli ponad 4 miesiące po otrzymaniu odpisu wyroku z 29 grudnia 2014 r. zobowiązującego organ do załatwienia sprawy w ciągu 14 dni. Zdaniem Sądu, bezzasadny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy i nieuwzględnienie, że do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Powoływanie się na treść art. 35 § 5 k.p.a. byłoby uzasadnione gdyby organ niezwłocznie po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku podjął czynności i oczekiwał na odpowiedź innego organu, natomiast w tej sprawie podjęcie jakiejkolwiek czynności nastąpiło kilka miesięcy po upływie terminu wyznaczonego przez Sąd w wyroku z 29 grudnia 2104 r. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, że art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. zostały prawidłowo zastosowane, a wymierzona grzywna nie jest nadmiernie represyjna lub nieadekwatna do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysoka. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi do jakiej wysokości Sąd władny jest wymierzyć grzywnę. Artykuł ten nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość orzeczonej grzywny. Ich wysokość należy zatem miarkować w zależności m.in. od stopnia zawinienia organu i długotrwałości postępowania. Sąd I instancji precyzyjnie i przekonywująco wykazał w motywach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym kierował się stosując w niniejszej sprawie środek w postaci grzywny oraz uznając za właściwe wymierzenie jej w takiej, a nie innej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni te ustalenia podziela i aprobuje. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że mimo wymierzenia Kolegium w wyroku z dnia 29 grudnia 2014 r. grzywny w kwocie 10.000 zł za bezczynność, organ nie rozpoznał wniosku I. K. z 24 września 2012 r. o ponowne załatwienie sprawy do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji w tej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że kwota 15 000 zł jest adekwatna z punktu widzenia ponad 7 miesięcznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd w wyroku z dnia 29 grudnia 2014 r., co wskazuje na uporczywe uchylanie się przez Kolegium od załatwienia tej sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.