II FSK 196/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Kowalski, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 472/15 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 25 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 25 maja 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz M. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 472/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.B. (dalej jako "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako "SKO") z dnia 25 maja 2015 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 26 marca 2015 r. Skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymusowego wyegzekwowania opłat dodatkowych z tytułu nieuiszczenia opłat za postój pojazdu w [...] strefie płatnego parkowania w dniach 20 grudnia 2012 r. oraz 1 marca 2013 r. Podstawę tych zarzutów stanowiły: błąd co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", oraz brak uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 tej ustawy. Prezydent Miasta E., działając jako wierzyciel, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r. nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, SKO w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 25 maja 2015 r. odwołało się do treści art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.d.p.", oraz § 1 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w E. z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta E., ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2014 r. poz. 3677). SKO wskazało, że w świetle tych przepisów, opłata dodatkowa na terenie E. za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty wynosi 50 zł, zaś kontroler strefy płatnego parkowania zobowiązany jest do wystawienia zawiadomienia o nałożeniu owej opłaty w przypadku nieumieszczenia biletu parkingowego wewnątrz pojazdu za przednią szybą, tak aby był on całkowicie widoczny. SKO zaznaczyło, iż ze zgromadzonych w sprawie dowodów, tj. fotografii, wynikało, że w odniesieniu do zdarzenia z dnia 20 grudnia 2012 r. stwierdzono brak biletu. Natomiast w przypadku zdarzenia z dnia 1 marca 2013 r. kontroler nie mógł odczytać ważności biletu, gdyż był on odwrócony. Wprawdzie żona Skarżącego poinformowała kontrolera, że odwrócony bilet parkingowy stanowił potwierdzenie uiszczenia opłaty za okres, w którym pojazd rzeczywiście był zaparkowany w strefie, jednakże SKO stwierdziło, że informacja ta nie była wystarczającym dowodem na to, że bilet był faktycznie ważny. Następnie SKO podało, że według danych Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców pojazd o nr rejestracyjnym [...] został zarejestrowany po raz pierwszy w dniu 17 stycznia 2005 r. w Starostwie Powiatowym w B., a jego współwłaścicielami są I. i M.B. zamieszkali w F. pod adresem - [...]. Wskazało przy tym, że stosownie do treści art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), zobowiązany, który zmieni adres zamieszkania ma obowiązek zawiadomić o tym starostę w nieprzekraczalnym 30-dniowym terminie. Tym samym, SKO uznało za skuteczne doręczenie Skarżącemu upomnień na adres wskazany w dowodzie rejestracyjnym w trybie doręczenia zastępczego, stosownie do art. 44 § 1 - 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "k.p.a." W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 29, art. 42 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie nie podzielił zarzutu Skarżącego dotyczącego błędu co do osoby zobowiązanego, przytaczając w tej mierze stosowną argumentację. Następnie Sąd stwierdził, że SKO prawidłowo przyjęło, że organ pierwszej instancji miał prawo posłużyć się danymi z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców w celu ustalenia adresu Skarżącego. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nakłada na właściciela pojazdu obowiązek zawiadomienia starosty w terminie nieprzekraczającym 30 dni, o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Uwzględniając zatem ten obowiązek, Sąd uznał za skuteczne doręczenie Skarżącemu upomnień na adres wskazany w dowodzie rejestracyjnym w trybie doręczenia zastępczego, stosownie do art. 44 § 1 - 4 k.p.a. W ocenie Sądu, Skarżący nie może podnosić, że upomnienia doręczane były na niewłaściwy adres, skoro doręczono je na adres wskazany przez niego samego. Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi, organ nie miał obowiązku weryfikacji posiadanych danych adresowych Skarżącego w świetle danych zawartych w ewidencji ludności, gdyż to obowiązkiem Skarżącego było aktualizowanie danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Zdaniem Sądu, zmiany adresu miejsca zamieszkania w urzędowym rejestrze, jakim jest ewidencja ludności, nie można traktować jako realizacji obowiązku poinformowania organu rejestracyjnego o zmianie adresu, który to obowiązek wynika wprost z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z uwagi na powyższe, Sąd przyjął, że Skarżący nie może przenosić ciężaru negatywnych konsekwencji, jakie wiążą się z niewypełnieniem ciążącego na niego obowiązku, na organy administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej jako "Rzecznik"). Rzecznik zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że niezrealizowanie przewidzianego w nim obowiązku wyłącza stosowanie wynikającej z art. 39 k.p.a. zasady oficjalności doręczeń; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie, b) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez sąd administracyjny skargi, pomimo że powinna ona zostać uwzględniona wobec mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej naruszenia przez organy administracji publicznej art. 44 § 4 w zw. z art. 39 k.p.a., a w konsekwencji także art. 34 § 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Na tej podstawie Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik podkreślił, że w niniejszym wyroku dostrzegł istotne naruszenie prawa procesowego, które wywołało negatywne skutki w sferze praw i wolności obywatela. Wskazał, że z zasady oficjalności doręczeń wynika, iż to organ administracji publicznej ustala adresy zamieszkania stron, czyniąc to w taki sposób, aby ustalenia w tym zakresie były wyczerpujące. W ocenie Rzecznika, przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie organ powinien ustalić rzeczywisty adres strony, korzystając w tym celu ze wszelkich dostępnych mu danych i informacji. Następnie Rzecznik podniósł, że Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców jest rejestrem, w którym gromadzi się informacje o pojazdach zarejestrowanych w Polsce oraz o kierowcach posiadających polskie prawo jazdy. Podstawowym celem utworzenia tego rejestru było zbudowanie bazy danych, na podstawie której możliwe będzie ustalenie, kto jest właścicielem pojazdu samochodowego o określonym numerze rejestracyjnym. Rzecznik stwierdził, że wprawdzie wśród danych gromadzonych w ww. rejestrze znajduje się adres zamieszkania właściciela pojazdu, jednak ani z ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani też z k.p.a. nie wynika, aby informacje z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców miały jakieś szczególne, nadrzędne znaczenie przy ustalaniu adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym, ani też, aby dane te były bezwzględnie wiążące w tym postępowaniu. Zdaniem Rzecznika, Sąd dokonując kontroli legalności postanowień organów obu instancji nie zwrócił uwagi na to, że względy ochrony praw i interesów Skarżącego na etapie przedegzekucyjnym i wynikający z tego osobisty charakter czynności doręczenia upomnienia, nakładały na Prezydenta Miasta E. obowiązek podjęcia wszelkich możliwych działań zamierzających do tego, aby Skarżący został skutecznie wezwany do wykonania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Rzecznik uznał, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu, jakoby posłużenie się danymi z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz wysyłanie upomnienia na de facto nieaktualny adres Skarżącego, czyniło zadość wymogom związanym z doręczeniem upomnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze podniesione w niej zarzuty wskazać na wstępie należy, iż spór w niniejszej sprawie, na tym jej etapie, dotyczy prawidłowości, a co za tym idzie skuteczności, doręczenia Skarżącemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Kwestia ta ma charakter kluczowy, albowiem brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu tego upomnienia stanowi jedną z podstaw do wniesienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym - art. 33 pkt 7 u.p.e.a. (w niniejszej sprawie Skarżący zarzut taki wniósł), zaś w przypadku uznania go za zasadny, postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie wierzyciel - Prezydent Miasta E. dokonał doręczenia upomnienia w trybie, tzw. doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 § 1 - § 4 k.p.a. Z przepisów tych (§ 1) wynika jednak, że przewidziany w nich sposób doręczenia znajduje zastosowanie dopiero w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43, tj. m.in. doręczenia pisma w miejscu zamieszkania strony (osoby fizycznej). W sprawie nie jest sporne, że wierzyciel podejmując próbę doręczenia Skarżącemu upomnienia w trybie określonym w art. 44 k.p.a. przesyłkę skierował na adres, który nie był już miejscem zamieszkania Skarżącego, nie był też, co Skarżący podkreślał, jego adresem zameldowania. W ten sposób nie było realnej możliwości, aby przesyłka zawierająca upomnienie dotarła do Skarżącego. Na samym upomnieniu też wskazano ten nieaktualny adres ([...]), podobnie jak w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym, natomiast już na zawiadomieniu o zajęciu wynagrodzenia za pracę wskazany został nowy adres Skarżącego - [...], wraz z numerem NIP i PESEL, Skarżącego oraz adresem jego pracodawcy, tj. [...]. Jak więc wynika z powyższego, organ egzekucyjny, którym był Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. prowadząc postępowanie egzekucyjne ustalił dane dotyczące Skarżącego, w tym jego aktualne miejsce zamieszkania. Słuszne są zasadnicze tezy przytoczone w skardze kasacyjnej przez Rzecznika (w kontekście przepisów k.p.a. normujących doręczenia) z powołaniem się na poglądy wyrażone w literaturze przedmiotu, na poparcie sformułowanych w tej skardze zarzutów. Rzecznik zasadnie stwierdził, że to na organie dokonującym doręczenia spoczywa obowiązek ustalenia miejsca zamieszkania strony i na organie tym spoczywa ryzyko nieustalenia właściwego adresu, a co za tym idzie wadliwości dokonanego doręczenia. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Jeżeli chodzi zatem o doręczanie pism w postępowaniu egzekucyjnym znajdują tu zastosowanie ogólne wskazania wynikające przepisów dotyczących doręczeń, zamieszczonych w rozdziale 8 działu I tej ostatniej ustawy. Przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie organ powinien ustalić rzeczywisty adres strony, korzystając w tym celu ze wszelkich dostępnych mu danych i informacji (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 593/07). Źródłem takich informacji, obok, jak należy przyjąć, zawierającej najpełniejsze dane ewidencji ludności (prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - Dz. U. Nr 217, poz. 1427, z późn. zm.), może być także, m.in. centralna ewidencja pojazdów uregulowana w rozdziale 2a działu III (pojazdy) ustawy Prawo o ruchu drogowym, która zawiera, m.in. dane o właścicielu pojazdu, w tym jego adres zamieszkania (art. 80b ust. 1 pkt 5 lit. b) tej ustawy). Jak słusznie zwraca uwagę Rzecznik, ani z tej ustawy, ani z przepisów k.p.a. nie wynika, aby ewidencja ta miała jakieś szczególne, nadrzędne znaczenie przy ustalaniu miejsca zamieszkania stron w postępowaniu administracyjnym i aby dane te miały bezwzględnie wiążący charakter. Nie ma również wystarczających podstaw do przyjęcia, aby w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, o skuteczności doręczenia pism w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, czy też jak w tym przypadku w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów u.p.e.a., decydowały w sposób bezwzględnie wiążący informacje z określonego (jednego z wielu istniejących) rejestru i ewidencji oraz aby zaniedbanie przez daną osobę obowiązku aktualizacji określonych danych powodowało automatyczny skutek w postaci uznania za doręczone w trybie zastępczym na podstawie art. 44 k.p.a. przesyłek kierowanych na adres nie stanowiący miejsca zamieszkania strony. Przy braku jednoznacznego przesądzenia legislacyjnego wywodzenie takiego skutku, ze względu na doniosłe gwarancyjne funkcje instytucji doręczenia, byłoby zbyt daleko idące. Ponadto w tym konkretnym przypadku norma taka musiałaby być wywodzona z szeregu różnych aktów prawnych. Należy pamiętać, że opłatę dodatkową wymierzono Skarżącemu na podstawie przepisów u.d.p. (art. 13f). Przepisy tej ustawy nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących kwestii doręczeń przy wymierzaniu opłat w niej przewidzianych. Wierzyciel - Prezydent Miasta E. przy egzekucji tej opłaty nie powołał się więc na przepisy ustawy, na podstawie której opłatę tę wymierzono, lecz na przepis zupełnie innej ustawy, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednakże i ten przepis samoistnie nie konkretyzuje w sposób dostateczny obowiązku właściciela pojazdu. Stanowi on bowiem w sposób ogólny, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Natomiast, jakie dane zamieszcza się w dowodzie rejestracyjnym, wynika dopiero z załącznika - określającego wzór dowodu rejestracyjnego - do wydanego na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. Nr 133, poz. 1123, z późn. zm.). W świetle powyższych wywodów, zgodzić się należy ze stanowiskiem Rzecznika, iż nie miał racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że skoro Skarżący nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to tym samym nie może skutecznie podnosić, że upomnienie zostało wysłane na nieaktualny adres. Nie można zatem też podzielić stanowiska tego Sądu, że wysłanie przesyłki na adres wynikający z centralnej ewidencji pojazdów, który nie był adresem zamieszkania i zameldowania Skarżącego, czyniło zadość wynikającym z przepisów k.p.a. wymogom związanym z doręczeniem Skarżącemu rzeczonego upomnienia. Za zasadne uznać zatem należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 39 k.p.a. oraz zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz uchylił zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie SKO.