I OSK 144/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciaglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Świdnickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 498/14 w sprawie ze skargi T. Z. na bezczynność Starosty Świdnickiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 498/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Starosty Świdnickiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, WSA w Lublinie zobowiązał Starostę Świdnickiego do załatwienia wniosku T. Z. z dnia 1 grudnia 2003 r. o zwrot części działki nr [1], oznaczonej nr [1]/2, położonej przy ulicy [A] w [...], w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność Starosty Świdnickiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Starosty Świdnickiego na rzecz T. Z. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy; W dniu 5 listopada 2014 r. T. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty Świdnickiego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [1]/2, położonej przy ul. [A] w [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty Świdnickiego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie miesiąca oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że we wniosku z dnia 1 grudnia 2003 r. spadkobiercy J. Z. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...]. o zwrot części wywłaszczonej działki o nr ewid. [2], obecnie oznaczonej nr [1], położonej w [...] wzdłuż ulicy [A], pomiędzy jezdnią tej ulicy a działkami o nr ewid. [1]/1 i [2]/6, będącymi własnością wnioskodawców. Po rozpoznaniu skargi T. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 10 września r., sygn. akt II SAB/Lu 13/04, zobowiązał wskazany organ do wydania w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, orzeczenia w przedmiocie wniosku T. Z. z dnia 1 grudnia 2003 r. Postanowieniem z dnia 5 maja 2005 r., Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta [...]. od udziału w przedmiotowym postępowaniu i wyznaczył Starostę Świdnickiego do prowadzenia sprawy. Starosta Świdnicki w dniu 10 czerwca 2005 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem wszystkich stron, zaś w dniu 27 czerwca 2005 r. oględziny żądanej do zwrotu nieruchomości. W dniu 25 września 2007 r. Starosta Świdnicki przeprowadził kolejną rozprawę administracyjną z udziałem stron oraz biegłego geodety J. C. Od tej daty organ nie dokonywał dalszych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W dniu 8 lipca 2014 r. T. Z. złożył do Wojewody Lubelskiego zażalenie na bezczynność Starosty Świdnickiego wraz z wnioskiem o wyznaczenie ostatecznego terminu załatwienia sprawy. Wojewoda do dnia sporządzenia skargi nie wyjaśnił przyczyn bezczynności organu i nie przysłał odpowiedzi na zażalenie. W związku z powyższym skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę Starosta Świdnicki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Pismem znak z dnia 1 sierpnia 2014 r. Starosta Świdnicki, mając na względzie, iż działka oznaczona nr ewid. [1]/2 położona jest na terenie Miasta [...]. przy ul. [A], poza obszarem Powiatu Świdnickiego, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek T. Z., A. C. oraz P. Z. Prezydentowi Miasta [...]. W dniu 3 października 2014 r. Prezydent Miasta [...] przekazał przedmiotowy wniosek z powrotem Staroście Świdnickiemu uznając, że przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania temu organowi postanowieniem Wojewody Lubelskiego z dnia 5 maja 2005 r. W związku z powyższym Starosta wyjaśnił, że prowadzenie przedmiotowej sprawy było niemożliwe wobec braku w Starostwie Powiatowym w Świdnickim akt sprawy, na które powołują się wnioskodawcy, spowodowany toczącymi się przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej oraz Ministrem Infrastruktury postępowaniami nieważnościowymi w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych jako działki nr ewid. [1]/1 i [3]/1 przy ulicy [A] w [...]. W tej sytuacji Starosta Świdnicki zwrócił się w piśmie z dnia 30 października 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z zapytaniem, czy przedmiotowe akta znajdują się w jego posiadaniu oraz, czy możliwy jest ich zwrot do Starostwa Powiatowego w Świdniku ze względu na wniosek złożony przez T. Z., A. C. i P. Z. W odpowiedzi na ww. pismo Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, stwierdziło, że akta te są niezbędne w prowadzonym przez Ministra postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 20 października 2008 r. dotyczącej zwrotu działki nr ewid. [3]/1. Powyższa okoliczność w ocenie organu miała znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez T. Z., A. C. i P. Z. i zdaniem Starosty Świdnickiego przemawiała przeciwko uwzględnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, że skarga jest uzasadniona. Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Staroście Świdnickiemu bezczynności, T. Z. uczynił załatwienie jego wniosku z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki nr ewid. [1], oznaczonej jako działka nr ewid. [1]/2, zlokalizowanej przy ul. [A] w [...]. Z uwagi na tak zakreślony przedmiot skargi kontrola Sądu meriti w niniejszej sprawie sprowadziła się do oceny działania organu w postępowaniu zainicjowanym wskazanym wnioskiem. Analiza akt sprawy nie pozostawiała zdaniem Sądu I instancji wątpliwości, że przedmiotowy wniosek, pomimo upływu blisko 12 lat od jego skutecznego złożenia do Prezydenta Miasta [...] i ponad 10 lat od wyznaczenia Starosty Świdnickiego do załatwienia sprawy (postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 5 maja 2005 r.), nie został dotychczas rozpatrzony poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Ostatnią czynnością dokonaną w tej sprawie przez Starostę było przeprowadzenie w dniu 25 września 2007 r. rozprawy administracyjnej i od tego czasu organ ten nie podjął żadnego działania. Usprawiedliwieniem takiego stanu rzeczy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie mogła być okoliczność przekazania akt sprawy Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, a następnie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, w związku z wszczętymi przed tymi organami postępowaniami nadzwyczajnymi, w sprawach dotyczących zwrotu działek oznaczonych nr ewid. [1]/1 i [3]/1, położonych przy ulicy [A] w [...]. W ocenie Sądu meriti niezależnie od formalnej odrębności tych spraw od sprawy zwrotu działki nr ewid. [1]/2, na którą to odrębność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zwrócił uwagę już w wyroku z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt II SAB/Lu 13/04, zobowiązującym Prezydenta Miasta [...]. – (przed wyłączeniem tego organu od prowadzenia sprawy) - do załatwienia przedmiotowego wniosku T. Z. z dnia 1 grudnia 2003 r. stwierdzić należy, że nawet gdy akta sprawy są dla organu niezbędne dla dokonania określonej czynności, fakt ich przekazania do innego organu bądź sądu nie uzasadnia bezczynności organu do czasu ich zwrotu. Organ, przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy też sądowi, może bowiem sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. W razie zaś zaniechania takiego działania, może w późniejszym czasie podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganych dokumentów, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Sąd I instancji podkreślił, że powyższy pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni go podzielił. Bierne oczekiwanie przez Starostę Świdnickiego z załatwieniem przedmiotowej sprawy na zwrot akt od organu wyższego stopnia, nie mogło być zatem w zdaniem Sądu Wojewódzkiego oceniane inaczej niż w kategoriach bezczynności. Podobnie w ocenie Sądu meriti, tłumaczenia organu administracji natłokiem wpływających spraw i niewystarczającą obsadą kadrową do załatwiania ich na bieżąco, czyli w terminach wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej powoływany jako k.p.a.), jak też powoływanie się na rzekomy skomplikowany charakter sprawy, nie mogły być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy . Z powyższych względów Sąd I instancji uznał skargę T. Z. za zasadną i jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Starosty Świdnickiego w rozpoznawanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd meriti wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, iż opieszałość organu w załatwieniu przedmiotowego wniosku z dnia 1 grudnia 2003 r. trwa już przeszło dekadę, zaś tak znacznej zwłoki w działaniu organu nie usprawiedliwiają żadne okoliczności sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta Świdnicki, opierając skargę kasacyjną na następujących zarzutach kasacyjnych: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 5 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność organu, pomimo że materiał dowodowy sprawy nie dawał podstaw do uznania bezczynności Starosty Świdnickiego w załatwieniu wniosku, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że bezczynność Starosty Świdnickiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia wyroku w zakresie ustalenia, że bezczynność Starosty Świdnickiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla słuszność uwagi skargi kasacyjnej, że norma prawna zawarta w art. 149 § 1 p.p.s.a., mimo że zawarta w ustawie procesowej, jest normą materialnoprawną (por. wyrok NSA z: 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633). Zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. okazał się niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że bezczynność Starosty Świdnickiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sytuacji, kiedy organ upatruje przeszkody w prowadzeniu postępowania i załatwieniu sprawy w braku akt administracyjnych, z uwagi na ich pozostawanie w sądzie bądź w innym organie, naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, by pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami jak np. wystąpić o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. W orzecznictwie wskazuje się, że bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (wyrok NSA z: 8.10.1999 r., IV SAB 46/99, Lex 47851; 20.12.2011 r., I OSK 1471/11, Lex 1194181; 20.3.2013 r., II OSK 552/13, Lex 1301134). Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że brak akt administracyjnych, przesłanych Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, a następnie Ministrowi Infrastruktury, nie mógł być przeszkodą dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dodać należy, że w dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), Starosta był jednocześnie uprawniony i obowiązany, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, które jego zdaniem były niezbędne do rozpoznania przedmiotowej sprawy i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, mógł skutecznie procedować i wydać orzeczenie w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W kontrolowanej sprawie doszło zatem do mieszanej formy przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11, p. 2.2), co doprowadziło do bezczynności (jako kwalifikowanej postaci przewlekłego prowadzenia postępowania) z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Podkreślenia wymaga, że działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika również z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno – op. cit. s. 10 i n.). Nieusprawiedliwionym okazał się zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., skoro przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn zależnych od organu. Jednocześnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niesłuszny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem, błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Przywołując poglądy wyrażane w większości orzeczeń NSA, podnieść należy, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476). Skuteczną podstawę skargi kasacyjnej mogłyby stanowić choćby takie wady uzasadnienia naruszające przepis art.141§ 4p.p.s.a. jak brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. (por. wyrok NSA z 7 marca 2006 r. I OSK 990/05 LEX nr 198283). Za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi (zgłoszony zarzut naruszenia przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku brak rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r. I OSK 1323/10). Reasumując przyjąć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Innymi słowy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a jego sformułowania i wszystkie niezbędne elementy treści – zgodnie z przepisem art.141§4 p.p.s.a. pozwoliły na ocenę w toku kontroli instancyjnej. Na marginesie dodać należy, że mimo lakonicznego uzasadnienia w zakresie rażącego charakteru bezczynności organu, spełniło ono wymogi ustawowe. Sąd I instancji podkreślił, że przekroczenie terminu do załatwienia sprawy o dekadę, przy braku podejmowania jakichkolwiek działań przez organ od końca września 2007 r., wobec poczynienia przez ten Sąd szczegółowych ustaleń, uznać należało za wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko powyższe podzielił Naczelny Sąd Administracyjny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji zaszły zatem przesłanki do stwierdzenia bezczynności Starosty Świdnickiego w załatwieniu wniosku T. Z. z dnia 1 grudnia 2003 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a..