II SAB/Lu 498/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku T. Z. z dnia 1 grudnia 2003 r. o zwrot części działki nr [...], oznaczonej nr [...], położonej przy ulicy [...] w [...], w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; II. stwierdza, ze bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz T. Z. 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2014 r. (data wpływu do organu) T. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [...] przy ul. [...] w L., tj. w postępowaniu o numerze: [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie miesiąca oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. spadkobiercy J. Z. zwrócili się do Prezydenta Miasta L. o zwrot części wywłaszczonej działki o numerze ewid. [...], obecnie oznaczonej numerem [...], położonej w L. wzdłuż ul. [...] pomiędzy jezdnią tej ulicy a działkami o nr ewid. [...] i [...], będącymi własnością wnioskodawców. W dniu [...] kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta L. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem wnioskodawców. Po rozprawie organ nie podjął dalszego postępowania. Po rozpoznaniu skargi T. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta L. W. S. Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt II SAB/Lu 13/04 zobowiązał wskazany organ do wydania w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku orzeczenia w przedmiocie wniosku T. Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Wojewoda L. wyłączył Prezydenta Miasta L. od udziału w przedmiotowym postępowaniu i wyznaczył Starostę do prowadzenia sprawy. Starosta wszczął w tej sprawie postępowanie o nr [...], a następnie w dniu [...] czerwca 2005 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem wszystkich stron, zaś w dniu [...] czerwca 2005 r. oględziny żądanej do zwrotu nieruchomości. W dniu [...] września 2007 r. Starosta przeprowadził kolejną rozprawę administracyjną z udziałem stron oraz biegłego geodety J. C.. Od tej daty organ nie wykonał dalszych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Skarżący zaznaczył, że pismem z dnia [...] września 2013 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w Ś. w dniu [...] października 2013 r., wezwał Starostę do podjęcia "zawieszonego" postępowania. Organ nie podjął jednak żadnych czynności. Następnie w dniu [...] lipca 2014 r. T. Z. złożył do Wojewody L. zażalenie na bezczynność Starosty wraz z wnioskiem o wyznaczenie ostatecznego terminu załatwienia sprawy. Wojewoda do dnia sporządzenia skargi nie wyjaśnił jednak przyczyn bezczynności organu i nie przysłał odpowiedzi na zażalenie. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w dniu [...] października 2013 r. do Starostwa Powiatowego w Ś. wpłynął wniosek T. Z. o podjęcie zawieszonego - zdaniem strony - postępowania nr [...] w sprawie zwrotu pozostałej części działki nr [...], oznaczonej obecnie nr [...]. W dniu [...] maja 2014 r. do Starostwa został natomiast złożony dodatkowy wniosek, podpisany przez T. Z., A. C. i P. Z., stanowiący uzupełnienie wniosku z dnia [...] października 2013 r. W dniu [...] lipca 2014 r. do Wojewody L. wpłynęło zażalenie T. Z. na bezczynność Starosty. W dniu [...] lipca 2014 r. do Starosty wpłynęło pismo Wojewody L. informujące o złożeniu powyższego zażalenia oraz zobowiązujące organ I instancji do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] wyjaśnił, że początkowo wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożył tylko T. Z.. Dopiero w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wniosek ten został uzupełniony i podpisany przez wszystkich uprawnionych tj. T. Z., A. C. i P. Z.. Ponadto organ I instancji stwierdził, że sprawa nie mogła zostać załatwiona niezwłocznie ze względu na jej skomplikowany charakter, wymagający wnikliwej oceny prawnej oraz szczegółowej analizy zebranego uprzednio materiału dowodowego, a także dużą ilość spraw napływających i rozpatrywanych w tutejszym Urzędzie. Pismem znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta, mając na względzie, iż działka oznaczona nr ewid. [...] położona jest na terenie Miasta L. przy ul. [...], poza obszarem Powiatu Świdnickiego, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek T. Z., A. C. oraz P. Z. P. Miasta L.. W dniu [...] października 2014 r. Prezydent Miasta L. przekazał przedmiotowy wniosek z powrotem Staroście uznając, że przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania temu organowi postanowieniem Wojewody L. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]. W związku z powyższym Starosta wyjaśnił, że prowadzenie sprawy z wniosku T. Z., A. C. i P. Z. było niemożliwe wobec braku w Starostwie Powiatowym w Ś. akt sprawy, na które powołują się wnioskodawcy, oznaczonych znakiem: [...]. Brak owych akt – jak zwrócił uwagę organ – spowodowany był toczącymi się przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej oraz Ministrem Infrastruktury postępowaniami nieważnościowymi w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L.. W tej sytuacji Starosta zwrócił się w piśmie z dnia [...] października 2014 r. do Ministra Infrastruktury z zapytaniem, czy przedmiotowe akta znajdują się w jego posiadaniu oraz, czy możliwy jest ich zwrot do Starostwa Powiatowego w Ś. ze względu na wniosek złożony przez T. Z., A. C. i P. Z.. W odpowiedzi na ww. pismo Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Departament Orzecznictwa I w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdziło, że posiada akta: [...], teczkę oznaczoną jako: dokumenty dot. "[...]", segregator nr [...] oraz segregator nr [...], jednakowoż akta te są niezbędne w prowadzonym ponownie przez Ministra postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 2008 r. dotyczącej zwrotu działki nr ewid. [...] Powyższe okoliczności, w szczególności konieczność korzystania przez Ministerstwo Infrastruktury z akt mających znaczenie dla wniosku złożonego przez T. Z., A. C. i P. Z., w ocenie Starosty, przemawia przeciwko uwzględnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 14 sierpnia 2015 r., mającym wciąż zastosowanie do spraw wszczętych do tego dnia, a więc również sprawy niniejszej) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Staroście bezczynności T. Z. uczynił załatwienie jego wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki nr ewid. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w L.. Z uwagi na tak zakreślony przedmiot skargi kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny działania organu w postępowaniu zainicjowanym wskazanym wnioskiem, do którego – co wymaga podkreślenia – jedynie pośrednio odnosiły się skupiające uwagę organu w odpowiedzi na skargę pisma: z dnia [...] października 2013 r. (złożone przez skarżącego) oraz z dnia [...] maja 2014 r. (złożone przez skarżącego oraz pozostałe osoby uprawnione do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, tj. A. C. oraz P. Z.). Przedmiotem tych pism było bowiem jedynie wezwanie organu do załatwienia sprawy objętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. Analiza akt sprawy nie pozostawia natomiast wątpliwości, że przedmiotowy wniosek, pomimo upływu blisko 12 lat od jego skutecznego złożenia do Prezydenta Miasta L. i ponad 10 lat od wyznaczenia Starosty do załatwienia sprawy (postanowienie Wojewody L. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]), nie został dotychczas rozpatrzony poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Ostatnią czynnością dokonaną w tej sprawie przez Starostę było przeprowadzenie w dniu [...] września 2007 r. rozprawy administracyjnej. Od tego czasu – jak słusznie podnosi skarżący – organ ten w istocie nie podjął w sprawie żadnego działania. Usprawiedliwieniem takiego stanu rzeczy, zdaniem Sądu, nie może być okoliczność przekazania akt sprawy Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, a następnie Ministrowi Infrastruktury w związku z wszczętymi przed tymi organami postępowaniami nadzwyczajnymi w sprawach dotyczących zwrotu działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L.. Niezależnie bowiem nawet od formalnej odrębności tych spraw od sprawy zwrotu działki nr ewid. [...] (na którą to odrębność tutejszy Sąd zwrócił już zresztą uwagę w wyroku z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt II SAB/Lu 13/04, zobowiązującym Prezydenta Miasta L. – przed wyłączeniem tego organu od prowadzenia sprawy – do załatwienia przedmiotowego wniosku T. Z. z dnia [...] grudnia 2003 r.) stwierdzić należy, że nawet gdy akta sprawy są dla organu niezbędne dla dokonania określonej czynności, fakt ich przekazania do innego organu bądź sądu (w szczególności spowodowany korzystaniem przez stronę z jej uprawnień procesowych) nie uzasadnia bezczynności organu do czasu ich zwrotu. Organ, przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy też sądowi, może bowiem sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. W razie zaś zaniechania takiego działania, może w późniejszym czasie podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganych dokumentów, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. (zob. wyrok. NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, LEX nr 47852 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt VII SAB/Wa 49/07, LEX nr 445367 i z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 51/10, LEX nr 954344, jak również powołane w skardze wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/03; WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 178/08 oraz WSA Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/09 – dostępne w CBOSA). Powyższy pogląd, wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Bierne oczekiwanie przez Starostę z załatwieniem przedmiotowej sprawy na zwrot akt od organu wyższego stopnia, nie może być zatem oceniane inaczej niż w kategoriach bezczynności. Również tłumaczenia organu administracji natłokiem wpływających spraw i niewystarczającą obsadą kadrową do załatwiania ich na bieżąco, czyli w terminach wynikających z k.p.a., jak też powoływanie się na rzekomy skomplikowany charakter sprawy, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 594/12, LEX nr 1219044 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 35/07, LEX nr 347049 i z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 123/11, LEX nr 1151182). Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę T. Z. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki nr ewid. 171, oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w L., w terminie miesiąca od doręczenia organowi prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Starosty w rozpoznawanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, iż opieszałość organu w załatwieniu przedmiotowego wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. trwa już przeszło dekadę, zaś tak znacznej zwłoki w działaniu organu nie usprawiedliwiają żadne okoliczności sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.