I SA/Sz 751/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi A .J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2004-2005 oddala skargę. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez A. J. (zwanej dalej: "Beneficjentką") od decyzji nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystanych warunkach gospodarowania (ONW) , wydanej w dniu 11 grudnia 2014 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] (dalej "organ pierwszej instancji"), Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "organ odwoławczy") orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i z akt sprawy wynika, że w dniu 20 maja 2004r. Beneficjentka złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2004. Wniosek obejmował 5 działek rolnych o łącznej powierzchni 29,99 ha, zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb , gmina D., powiat s., oraz nr [...],[...] i [...] obręb I., gmina G., powiat goleniowski. Wnioskodawczyni zobowiązała się w pkt 4 części X wniosku do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, tj. do dnia 1 marca 2010r. W dniu 25 stycznia 2005r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał Beneficjentce wsparcie do gruntów położonych na obszarach ONW, zgodnie z wnioskiem. Płatność w kwocie [...] zł została zrealizowana w dniu 2 marca 2005r. W związku z wnioskiem Beneficjentki z dnia 18 kwietnia 2005r. o przyznanie płatności ONW na rok 2005 (wniosek obejmował te same działki rolne, o niezmienionej powierzchni [...] ha) decyzją z dnia 28 lutego 2006r. nr [...] , przyznano Beneficjentce wsparcie w kwocie [...] zł, przekazane na rachunek bankowy w dniu 24 marca 2006r. Kolejnym wnioskiem z dnia 11 maja 2006r. (wniosek obejmował te same działki rolne, o niezmienionej powierzchni [...] ha) Beneficjentka wystąpiła o przyznanie płatności ONW na rok 2006. W dniu 12 lipca 2006r., na działkach objętych wnioskiem Beneficjentki przeprowadzona została kontrola na miejscu, realizowana na zlecenie organu pierwszej instancji przez firmę T. SA. Na jej podstawie ustalono, że całość gruntów deklarowanych do płatności ONW znajdowała się w stanie wskazującym na brak rolniczego użytkowania, przy czym na działkach nr [...],[...] i [...] obręb I., gmina G., powiat goleniowski, o łącznej deklarowanej powierzchni [...] ha, stwierdzono zalesienie, liczące - według oceny kontrolujących – ponad 20 lat. W raporcie kontrolujący stwierdzili nieprawidłowości oznaczone kodem DR 10 (brak upraw wskazujący na brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.) oraz DR 18 (brak rolniczego użytkowania gruntu). Pełnomocnik Beneficjentki wniósł zastrzeżenia do ww. raportu pokontrolnego. Wskazał w nich, że przedmiotowe działki były objęte procesem certyfikacji w ramach rolnictwa ekologicznego, przy czym jednostka certyfikująca nie zgłaszała zastrzeżeń podobnych do tych, jakie w swoim raporcie zawarli pracownicy T. SA. Fotografie wykonane podczas kontroli nie dotyczyły kontrolowanych gruntów. Działki rolne A, B, E, F i G, w odniesieniu do których w raporcie pokontrolnym sformułowano zarzut, iż są porośnięte 20-letnimi zadrzewieniami, otoczone są lasami, co wprowadziło w błąd osoby dokonujące analizy fotografii. Pełnomocnik podkreślił, iż wycinka drzew świadczy o wykonywaniu prac pielęgnacyjnych. W odpowiedzi na ww. zarzuty, podmiot kontrolujący wyjaśnił, w oparciu o analizę protokołu, danych cyfrowych oraz wywiad z inspektorami terenowymi, że podtrzymuje ustalenia wskazane w protokole. W szczególności wykonawca kontroli wskazał, że zastosowane kody nieprawidłowości były uzasadnione okolicznościami faktycznymi, jako że działki rolne A, B, E, F i G ponad wszelką wątpliwość nie były użytkowane rolniczo, porastając po części wieloletnimi zadrzewieniami. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 23 marca 2007r. nr [...] odmówił Beneficjentce przyznania płatności ONW na rok 2006. Beneficjentka nie złożyła odwołania. Decyzja ta stała się ostateczna. Organ pierwszej instancji wydał w dniu 11 marca 2009 r. decyzje, po wznowieniu postępowań zakończonych decyzjami przyznającymi Beneficjentce ww. płatności na 2004 i 2005 rok, i odmówił uchylenia ww. decyzji. Następnie, w dniu 18 czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji wszczął w stosunku do Beneficjentki postepowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 i 2005 rok, przyznanych jej na mocy wyżej opisanych decyzji tego organu, odpowiednio z dnia 25 stycznia 2015r. i 28 lutego 2006 r. Decyzją z dnia 17 września 2013 r. organ pierwszej instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości [...]zł. Na skutek wniesionego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 27 grudnia 2013 r. uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia 17 września 2013 r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Następnie, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r. nr [...] ustalił Beneficjentce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2004-2005 w łącznej wysokości [...] zł w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej - zobowiązania wieloletniego. W odwołaniu od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucił naruszenie: 1) art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwanego dalej: "k.p.a."), poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, w której w obrocie prawnym znajdują się decyzje nr [...] i [...]; w treści odwołania wskazano, iż z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy płatności przyznanych na mocy decyzji, które nadal znajdują się w obrocie prawnym, należy ją uznać za przedwczesną; ewentualne ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy uprzednio wzruszone zostaną decyzje przyznające wsparcie, będące przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, 2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w tym kwestii działania strony w dobrej wierze, oparcie rozstrzygnięcia o raport z kontroli na miejscu z dnia 12 lipca 2006r. oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na całości gruntów objętych zobowiązaniem. Beneficjentka podniosła, że w toku postępowań wznowieniowych dotyczących decyzji za lata 2004 i 2005 miało zostać ustalone, iż kontrola na miejscu, przeprowadzona w dniu 12 lipca 2006r. jest nierzetelna, w związku z czym wydane zostały decyzje o odmowie uchylenia pierwotnych rozstrzygnięć. Z uwagi na domniemaną niewiarygodność ustaleń przedmiotowej kontroli, pełnomocnik strony wniósł o przesłuchanie go w charakterze świadka, celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności, jakie doprowadziły do błędnej - w opinii strony - konstatacji, że Beneficjentka zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej; 3) art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez ich niezastosowanie i brak przyjęcia, iż obowiązek zwrotu ciążący na Stronie przedawnił się z upływem 4 lat od wypłaty pomocy. Zdaniem odwołującej, organ pierwszej instancji nie zbadał, czy działała ona w dobrej wierze, naruszając tym samym wskazane regulacje wspólnotowe. Beneficjentka złożyła wraz z odwołaniem wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka F. R. a na okoliczność braku podstaw do stwierdzenia na podstawie protokołu z kontroli na miejscu z 2006 r., że odwołująca zaprzestała prowadzenia działalności, czym naruszyła wieloletnie zobowiązanie. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 11 grudnia 2014 r. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powołał się na przepis art. 49 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (w odniesieniu do płatności za 2004 rok) oraz art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (w odniesieniu do płatności za 2005 rok) i wyjaśnił, że ww. przepisy przewidują zwolnienie beneficjentów z obowiązku zwrotu płatności tylko w takich sytuacjach, w których przyczyną wypłaty nienależnych płatności był błąd organu i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. Organ wskazał dalej, że pomyłką organu, w rozumieniu powyższej regulacji, byłoby wypłacenie wsparcia na podstawie nieprawidłowo przyjętych stawek lub z powodu błędów rachunkowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2010r., sygn. akt II GSK 609/09). Stwierdził dalej organ, że sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zaistniała. Płatności, zrealizowane na bazie wniosków za lata 2004-2005 odpowiadały roszczeniom strony. W okresie tym wnioski Beneficjentki stanowiły jedyne dowody, na których opierały się orzeczenia Kierownika Biura Powiatu Polickiego ARiMR. W ocenie organu, decyzje przyznające płatność - odpowiadające kolejnym, składanym corocznie wnioskom strony - nie mogły zawierać błędów, które byłyby niemożliwe do wykrycia przez wnioskodawczynię. Organ wskazał dalej, że zgodnie z regulacją 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Wskazując na dokonane płatności w dniach 02 marca 2005r. (za 2004r.) i 24 marca 2006r. (za 2005r.), przyjmując dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, tj. 19 marca 2013r. za datę pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, organ odwoławczy stwierdził, że dla obu tych spraw powiadomienie o ich nienależnym charakterze pobranych płatności doręczono przed upływem dziesięciu lat od daty płatności, jednakże już po upływie czterech lat od wypłaty tego wsparcia. W ocenie organu odwoławczego, nie można poczynaniom Beneficjentki, w wyniku których doszło do naruszenia zobowiązania ONW i powstania obowiązku dokonania zwrotu uzyskanych płatności, przypisać przymiotu dobrej wiary. W opinii organu odwoławczego nie jest to dopuszczalne. Wskazując dalej, że zwroty "dobra wiara" i "zła wiara" właściwe są dla przepisów prawa cywilnego, które w art. 7 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz.U. z 1964, nr 16, poz. 93 ze zmianami) konstytuują domniemanie dobrej wiary, jeśli ustawa uzależnia skutki prawne od dobrej lub złej wiary, organ odwoławczy wyjaśnił, że dla przyjęcia, iż dany podmiot dochował dobrej wiary, konieczne jest jednoczesne wystąpienie trzech przesłanek: 1. przeświadczenia o istnieniu lub nieistnieniu danego prawa, 2. błędności tego przeświadczenia, 3. możliwości usprawiedliwienia tego błędu w danych okolicznościach. Zgodnie z tradycyjnym pojęciem dobrej wiary, polega ona na błędnym, ale w danych okolicznościach usprawiedliwionym przekonaniu danej osoby, że przysługuje jej wykonywane przez nią prawo. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że w świetle treści art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001 (art. 73 rozporządzenia nr 796/2004) brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że warunkiem przyjęcia 10-letniego okresu przedawnienia jest udowodnienie złej wiary beneficjenta, z uwagi na fakt, iż zła wiara nie jest objęta domniemaniem. Organ zwrócił uwagę, że zła i dobra wiara należą do pojęć powszechnie przyjętych w europejskich systemach prawa cywilnego, dodał, że nie oznacza to przeniesienia na grunt uregulowań pomocowych dla rolnictwa wszystkich zasad prawa cywilnego. Przeciwnie, systemy pomocowe wypracowały własne zasady i jedną z nich jest zasada zwrotu nienależnych płatności. Wszelkie jej ograniczenia, a do ograniczeń należy zaliczyć przedawnienie obowiązku zwrotu, muszą być interpretowane ściśle. Zatem 10-letni okres przedawnienia nie wymaga udowodnienia złej wiary, a krótki - 4-letni okres przedawnienia ustanowiony dla tych rolników, którzy pobrali nienależne płatności w dobrej wierze nie może być objęty domniemaniem, lecz musi zostać wykazany. Uznać należy, że o ile dobra wiara rolnika nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, to jej wykazanie należy do beneficjenta." (sygn. akt II GSK 1365/11). Odnosząc te regulacje i rozważania do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że dobra wiara strony, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi; nie wynika także z odwołania Beneficjentki. Wskazał, że Beneficjentka, występując o przyznanie płatności ONW, każdorazowo podpisywała zobowiązanie (stanowiące nieodłączną część wniosku o przyznanie wsparcia) do przestrzegania warunków uczestnictwa w tym programie. Podstawowym z nich jest nakaz nieprzerwanego, pięcioletniego prowadzenia działalności rolniczej na działkach o powierzchni nie mniejszej, niż objęta pierwsza płatności, położonych na obszarach ONW. W opinii organu odwoławczego w toku kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 12 lipca 2006r. stwierdzone zostało naruszenie tego nakazu poprzez zaprzestanie - choćby jedynie przejściowe - prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich gruntach, jakie były objęte zobowiązaniem ONW. Jak wskazano powyżej, Beneficjentka nie wskazała jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby pozwolić na przyjęcie; że w sytuacji powyższej działała w dobrej wierze. Była świadoma konieczności utrzymania rolniczego użytkowania określonego areału położonego na obszarach ONW, z okoliczności sprawy nie wynika zarazem, by istniały podstawy, na których Wnioskodawczyni mogłaby oprzeć przekonanie odmienne. Nie jest wobec tego możliwe przyjęcie, iż mogła żywić usprawiedliwione przeświadczenie o nieistnieniu obowiązku tego rodzaju. Do zaistniałej sytuacji nie może mieć więc zastosowania krótszy, czteroletni termin, po upływie którego wygasa możliwość dochodzenia przez ARiMR zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Obowiązuje termin dziesięcioletni, który w dacie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW (jak również doręczenia decyzji pierwszej instancji) jeszcze nie upłynął. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności faktycznych, zwalniających stronę z obowiązku zwrotu pobranych płatności, w tym przewidziane w przepisie art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz (§ 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia ONW 2004.) Stwierdził, że brak jest podstaw, zarówno na gruncie prawa wspólnotowego, jak i regulacji krajowych, do odstąpienia od dochodzenia zwrotu kwoty płatności ONW za lata 2004 i 2005, uznanych za nienależnie lub nadmiernie pobrane. Odnosząc się do zarzutu przedwczesnego wydania decyzji w sprawie z uwagi na obecność w obrocie prawnym rozstrzygnięć przyznających pomoc za lata 2004 i 2005 – organ odwoławczy stwierdził, że jest on niezasadny i nie może stanowić postawy dla uznania tego rozstrzygnięcia za wadliwe. Powołując się na przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.) dalej "rozporządzenie ONW 2004" i treść złożonego przez Beneficjentkę wniosku o przyznanie płatności ONW, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni zobowiązała się do nieprzerwanego prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach znajdujących się w jej posiadaniu, położonych na obszarach ONW, przez okres nie krótszy, niż 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności tego rodzaju. Wskazując dalej na przepis § 9 ust. 2 pkt 1) lit a) rozporządzenia ONW 2004, wyjaśnił, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach objętych zobowiązaniem w okresie trwania tego zobowiązania, wiąże się z koniecznością zwrotu całości pobranych płatności, za cały okres jej pobierania. Organ ten podkreślił, że obowiązek dokonania zwrotu uzyskanej pomocy w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW w okresie trwania zobowiązania, jest zawarty wprost w przepisach regulujących zasady przyznawania wsparcia tego rodzaju i nie jest konieczne wzruszanie decyzji, na bazie których przyznane zostały płatności ONW. Odnosząc się z kolei do zarzutu wadliwej kontroli przeprowadzonej na działkach Beneficjentki w dniu 12 lipca 2006r. w toku postępowań wznowieniowych, przeprowadzonych w latach 2007-2009, organ stwierdził, że z zapisów decyzji organów obu instancji nie wynika, iż kwestionują one zasadność nałożenia kodu DR 18, wskazującego na brak użytkowania rolniczego, z czym wiążą się opisane wyżej konsekwencje, w postaci powstania obowiązku zwrotu całości pobranej pomocy. Organ zwrócił uwagę, że pełnomocnik Beneficjentki – F. R. wskazał w lutym 2007r. wraz z zastrzeżeniami do raportu pokontrolnego - że dopiero w okresie wizytacji prowadzone były na działkach Beneficjentki prace związane z ich oczyszczaniem, co uznał za zabiegi pielęgnacyjne. Odnosząc się dalej do zgłoszonego w odwołaniu wniosku dowodowego, organ wskazał, że stanowisko F. R. a w omawianej kwestii jest już organom znane właśnie z treści ww. pisma z dnia 5 lutego 2007r. i wyjaśnił, że przesłuchanie pełnomocnika Strony w charakterze świadka odnośnie stanu upraw na pięciu działkach rolnych, stwierdzonego blisko dziewięć lat wcześniej, miałoby - w porównaniu z przedmiotowym pismem - małą wartość poznawczą. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na opisaną wyżej decyzję, Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 – w stosunku do płatności za rok 2004 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – w stosunku do płatności za rok 2005 – poprzez ich niezastosowanie i brak przyjęcia, że obowiązek zwrotu uległ przedawnieniu w okresie czteroletnim, pomimo, iż z okoliczności sprawy wynika, iż rzeczony obowiązek w istocie uległ przedawnieniu we wskazanym okresie, 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 16 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2004-2006, pomimo, iż w obrocie prawnym są ostateczne decyzje: 1. nr [...] z dnia 25 stycznia 2005 r. 2. nr [...] z dnia 28 lutego 2006 r., w których przedmiotem jest przyznanie płatności w określonych w każdej z decyzji wysokościach, a obejmujących lata objęte przedmiotową decyzją, b) art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim ale nie wyłącznie, działania skarżącej w dobrej wierze w rozumieniu art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji(WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i oparcie się w tym zakresie w całości na wynikach kontroli na miejscu z roku 2006 oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprowadzające się do przyjęcia, że Skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na całości gruntów objętych zobowiązaniem wieloletnim; c) art. 75 § 1 Kpa i art. 78 §1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącą w treści odwołania na okoliczności związane z kontrolą, której wyniki stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy z uzasadnieniem jak w rozstrzygnięciu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 kwietnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 11 grudnia 2014 r. o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przyznanych Skarżącej na lata 2004 i 2005. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz, że przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dokonał analizy zarówno unijnych, jak i krajowych norm prawnych. Do unijnych norm prawnych, regulujących zarówno ramy wsparcia, jak też zasady proceduralne, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie zaliczyć należy m.in.: rozporządzenie Komisji (WE) NR 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), zwane dalej: "rozporządzenie nr 817/2004"; rozporządzenie Komisji (WE) NR 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z dnia 23 grudnia 2006 r.), zwane dalej: "rozporządzenie nr 1975/2006"; rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE L z dnia 12 grudnia 2001 r.), zwane dalej: "rozporządzenie nr 2419/2001"; rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), zwane dalej: "rozporządzenie nr 796/2004". W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przeprowadzone zostało m.in. z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634 ze zm., zwanej dalej: "ustawa"). Ustawa reguluje m.in. problematykę właściwości organów administracji publicznej zobowiązanych do działania w przedmiotowym, objętym skargą, obszarze. I tak, przepis art. 29 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej. Organem właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ww. ustawy.). Na podstawie przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.) płatność ONW udzielana jest temu producentowi rolnemu, który zobowiąże się i będzie zachowywał się zgodnie z normatywnymi wymogami, które wskazane zostały w przepisie art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, ze zm.). Ww. normatywne wymogi unormowane w ww. przepisach art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE są następujące. Producent rolny zobowiązany jest do: - prowadzenia działalności rolniczej na obszarze o powierzchni co najmniej 1 ha, - prowadzenia działalności rolniczej na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres przynajmniej pięciu lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, - stosowania ogólnej dobrej praktyki rolniczej zgodnie z potrzebą ochrony środowiska i utrzymania krajobrazu wiejskiego, prowadząc zrównoważone gospodarowanie. Według stanu prawnego obowiązującego na dzień wszczęcia postępowania, na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, to zwraca płatności ONW, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha. Przepis ten odpowiada brzmieniu § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. W ocenie Sądu, prawidłowo przyjęły organy orzekające w sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności związanych z czynnościami kontrolnymi z dnia 12 lipca 2006 r. ustaleń z przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli, że skarżąca nie wypełniła ciążących na niej zobowiązań związanych z podjętym od 2004 r. zobowiązaniem ONW. Sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonały ustaleń faktycznych, po przeprowadzonym, zgodnie z zasadami proceduralnymi, postępowaniu dowodowym i stwierdziły, że skarżąca naruszyła nakaz nieprzerwanego pięcioletniego prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem ONW w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym Skarżącej w dniu 12 lipca 2006 r. i zawartych w ostatecznym rozstrzygnięciu tego organu z dnia 23 marca 2007 r. Kontrolujący stwierdzili, że Skarżąca nie prowadziła w 2006 r. działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej (kod nieprawidłowości DR 18) na całej powierzchni podjętego zobowiązania. Stwierdzono w protokole z kontroli, że grunty wskazane do dopłat nie były użytkowanie rolniczo, a nawet częściowo porośnięte wieloletnimi drzewami. Ustalenia kontroli, niezależnie od zgłoszonych przez Skarżącą zastrzeżeń do protokołu kontroli, które nie zostały uwzględnione przez kontrolujących, stwierdziły , że działki rolne A,B,E,F i G ponad wszelką wątpliwość nie były użytkowane rolniczo, porastając po części wieloletnimi zadrzewieniami. Wskazać też należy, że znajdujący zastosowanie do płatności z 2004 roku przepis art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001 przewidywał, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Z kolei zgodnie z treścią art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 "obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat." Takie samo brzmienie miały znajdujące zastosowanie do płatności za 2005 r. przepisy art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał jako bezzasadny zarzut Skarżącej odnoszący się do instytucji przedawnienia roszczenia o zwrot płatności z powodu upływu czteroletniego okresu od ostatniej płatności do wszczęcia postępowania. Po dokonaniu analizy akt administracyjnych należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że nie wystąpiła w przypadku jakiejkolwiek płatności ww. instytucja przedawnienia, uzależniona od działania w dobrej wierze. Podkreślić należy, że istotna - w zakresie nie tylko zarzutu skarżącej ale także kontroli prawidłowości działania organów administracji - jest przesłanka dobrej wiary w zachowaniu Skarżącej. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że istota tego zagadnienia odnosi się do wykładni terminów "dobrej i złej wiary", których użył prawodawca unijny w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001. Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Pojęcia te wiążą się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być oceniane raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny, mniemając, że one istnieją, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania można w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest zaś ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności. Mając na uwadze powyższe, podzielając przedstawiony wyżej pogląd, Sąd stwierdził, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy na gruncie wskazanych przepisów art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 istotne znaczenie dla oceny czy Skarżącej można przypisać działanie w dobrej wierze, ma analiza sytuacji co do tego, czy występując o przyznanie pomocy, a następnie odbierając tę płatność działała w usprawiedliwionym przekonaniu, że to prawo jej przysługiwało. Zdaniem Sądu, Skarżąca w ciągu kilku lat pobierania płatności i składania oświadczeń o zapoznaniu się z zasadami ich przyznawania, powinna znać te zasady i miała obowiązek stosować się do nich. Powinna więc w przypadku zaniechania działalności rolniczej powiadomić organ o tej okoliczności, która miała istotne znaczenie, zmieniając zasadniczo jej sytuację prawną jako osoby, która podjęła zobowiązania ONW. Skarżąca miała przecież świadomość, że podjęła się prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach w okresie 5 letnim i o konsekwencjach przerwania zobowiązania, także o charakterze finansowym. Zakończenie tej działalności wcześniej obowiązywało ją do niezwłocznego powiadomienia o zaistniałej sytuacji Biuro Powiatowe ARiMR. Istnienie dobrej lub złej wiary oparte jest o wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Brak zgłoszenia przez Skarżącą informacji o zaprzestaniu gospodarowania na gruntach objętych zobowiązaniem ONW nie wynikał jednak z usprawiedliwionego błędu. Skarżąca posiadała bowiem wiedzę dotyczącą jej praw i obowiązków związanych z płatnościami ONW. Niezgłoszenie w terminie niezwłocznym organowi administracji istotnych informacji wynikało jedynie z jej niedbalstwa. Skarżąca pozostawała zatem w złej wierze i w tej sytuacji obowiązuje ją 10 letni termin przedawnienia. Nie może mieć dla tego ustalenia podnoszone przez Skarżącą to, że płatności za lata 2004 - 2005 pobierała w dobrej wierze. Na marginesie należy wskazać, że zarówno z przepisów wspólnotowych (unijnych), jak i krajowych wynika że zasadniczo ustanowione przepisami warunki, stanowiące podstawę do uzyskania płatności, muszą być spełnione przez podmiot, który wnosi o ich przyznanie. Natomiast, naczelną zasadą procedury w przedmiocie przyznania płatności jest okoliczność, że przyznanie płatności nie następuje z urzędu, a wyłącznie na wniosek. W związku z tą zasadą podmioty, które zamierzają skorzystać z prawa do płatności w pełnym zakresie (gdyż jest to ich uprawnienie), zobowiązane są postępować zgodnie z normatywnymi obowiązkami (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 543/09) oraz z negatywnymi konsekwencjami zaniechania wywiązania się z tychże obowiązków , w tym także skutkujących obowiązkiem zwrotu płatności. Mając na uwadze powyższe, niebudzące wątpliwości wyjaśnienia, należy stwierdzić, że prawidłowo uznały organy obu instancji, wbrew twierdzeniom Skarżącej, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, które mogłyby pozwolić na przyjęcie, że Skarżąca działała w dobrej wierze. Sąd uznał, że organ prawidłowo stwierdził, iż ze względu na powyższe okoliczności w przedmiotowej sprawie nie znajdą zastosowania przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu świadczeń unormowane w art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 2419/2001 (w zakresie płatności ONW za rok 2004) , jak również przepisy art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 (w zakresie płatności ONW za rok 2005). Nie ma też znaczenia dla obowiązku zwrotu płatności podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że Skarżąca uzyskała w dobrej wierze płatności na podstawie ostatecznych, niewzruszonych decyzji administracyjnych. Jak już stwierdzono, zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej skutkuje sankcjami przewidzianymi w § 9 ust. 1, ust. 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 2009r. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych płatności organ pierwszej instancji ustalił prawidłowo, że w świetle powołanych przepisów Skarżąca ma obowiązek zwrotu pobranych płatności, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Obowiązek zwrotu dotyczy właśnie takich sytuacji i wynika ze szczególnej podstawy prawnej, w której beneficjent płatności ONW przerwał realizacją 5 letniego zobowiązania ONW. Wobec powyższego, za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwanego dalej: "k.p.a."), przewidującego okoliczności wzruszania decyzji ostatecznych, jako że wydanie decyzji w sprawie nie jest uzależnione od wyeliminowania z obrotu decyzji przyznających Skarżącej wyżej opisane płatności na lata 2004 i 2005. Sąd uznał, że kwestionowany w skardze zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego jest prawidłowy, zaś materiał dowodowy został zgromadzony i rozpoznany zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. w sposób wszechstronny i kompletny. W sprawie organy przeprowadziły wszelkie uwzględniające specyfikę przedmiotu rozstrzygnięcia niezbędne i konieczne dla ustalenia (wyjaśnienia) istotnych okoliczności faktycznych czynności w sprawie. Zawarta przez organ w uzasadnieniu decyzji ocena okoliczności sprawy została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, jest prawidłowa, logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym, zaś wywody – konsekwentne, jasne i zrozumiałe, co z kolei wyklucza przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, tj. naruszenie art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawiono w nim szczegółowo stan faktyczny, przepisy prawne, dokonano ich wykładni oraz podano motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w szczególności wyjaśniono dlaczego w sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające zwrot pobranej płatności oraz dlaczego nie można przyjąć, iż strona działała w dobrej wierze, co z kolei uzasadniałoby zastosowanie czteroletniego okresu przedawnienia. Zasada informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia, została więc w niniejszej sprawie zrealizowana, strona poznała motywy rozstrzygnięcia sprawy, tj. przyczyny, z powodu których organ uznał, że Skarżąca pobrała nienależne świadczenie z tytułu płatności ONW. O uchybieniu tych zasad nie stanowi podjęcie przez organ rozstrzygnięcia z pominięciem wnioskowanego przez skarżącą dowodu z przesłuchania jej pełnomocnika F. R. Trafnie w ocenie Sądu wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przesłuchanie pełnomocnika strony w charakterze świadka odnośnie stanu upraw na pięciu działkach rolnych, istniejącego kilka lat wcześniej (postępowanie w sprawie było wszczęte w 2013 roku, a właściwy organ stwierdził naruszenie przez Skarżącą zobowiązań ONW już w 2006 r.) miałoby małą wartość poznawczą. Trafnie wyjaśnił organ, że pełnomocnik skarżącej F. R. wypowiedział się w sprawie co do stanu upraw na działkach skarżącej w 2006 r. podnosząc w zastrzeżeniach do protokołu z kontroli, tj. już w piśmie z dnia 5 lutego 2007 r., że "dokonane wycinki porastających drzew, przede wszystkim świadczą o tym, że są wykonywane prace pielęgnacyjne na tych działkach". Takie oświadczenie potwierdza, zdaniem Sądu, stwierdzone przez uprawnione podmioty zalesienie posiadanych przez Skarżącą gruntów. Z powyższych względów należało uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." i art. 78 §1 k.p.a. stanowiącego, że "żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy." Ponadto co umknęło uwadze Skarżącej okoliczność ta została prawomocnie oceniona i ustalona w decyzji z dnia 23 marca 2007 r. co do płatności za 2006 rok. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, wobec czego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.