I OZ 1205/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 927/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 19 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, IV SA/Wa 927/15, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), wobec czego nie zachodził obowiązek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 9 wspomnianej ustawy. Jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja o niezwłocznym zajęciu, może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym, tylko wtedy kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzającą ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1244/15). W niniejszej sprawie razem ze skarżoną decyzją wydano, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., decyzję nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki wstrzymał wykonanie tej decyzji. Z uwagi na to, że decyzja wydana w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. wstrzymanie wykonania tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości niweczyłoby sens tej instytucji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: "p.p.s.a."), wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł uczestnik postępowania, P. S.A. z siedzibą w K., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodzą przesłanki je uzasadniające oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, w uzasadnieniu którego Sąd I instancji nie zawarł wymaganych przez ustawę elementów, w tym nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem P. S.A. powyższe postanowienie w sposób nieuzasadniony uwzględnia wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Sąd I instancji nie poddał bowiem stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wnikliwej analizie i wydał zaskarżone postanowienie nie znajdujące odzwierciedlenia w specyfice sytuacji, co potwierdza ogólnikowe uzasadnienie. Sąd I instancji przytoczył jedynie kolejność wydawanych decyzji oraz szereg przepisów, a najmniej miejsca poświęcił należytemu wykazaniu toku swojego rozumowania oraz przekonaniu stron o prawidłowości wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wartość realizowanej inwestycji, a także wysokość uzyskanego dofinansowania ze środków Unii Europejskiej, które może ulec utracie wskutek niewykonania bądź opóźnienia inwestycji, należało również przeanalizować możliwość wyrządzenia szkody innych uczestników postępowania, w tym inwestora (postanowienie NSA z 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06: "Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania."). Ponadto zdaniem wnoszącego zażalenie należy pamiętać, że wydanie decyzji w trybie art. 124 i art. 124 ust. 1a u.g.n. powiązane jest z rekompensatą finansową, bądź nawet możliwością wykupu nieruchomości. Zatem ewentualna szkoda w przypadku ograniczenia udostępnienia nieruchomości zostanie z pewnością na korzyść właściciela zniwelowana. Z kolei, w przypadku inwestora – wstrzymanie wykonania decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności – wiązać się może z opóźnieniem inwestycji, prawdopodobieństwem przerwania dostaw energii elektrycznej, a także utraty otrzymanych środków w wysokości kilkudziesięciu milionów złotych. Sąd winien zatem uwzględnić ewentualną szkodę, jaką wskutek wstrzymania wykonania decyzji może ponieść nie tylko właściciel nieruchomości, ale także inwestor. Jak pokreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 października, II GZ 571/13: "wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, sąd administracyjny powinien w równym stopniu uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione powyżej przesłanki, od spełnienia których uzależnione zostało udzielenie ochrony tymczasowej. Ocena ta, nie może przy tym pomijać potrzeby (nakazu) uwzględnienia poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania. Sąd, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania". Ponadto P. S.A. podniosły również, że nie bez znaczenia jest fakt, że przedmiotowa decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. wprowadzonego ustawą nowelizującą z 5 listopada 2009 r., albowiem intencją ustawodawcy było stworzenie sytuacji, w której ze względu na istotne okoliczności możliwe byłoby przyspieszenie rozpoczęcia działań inwestycyjnych. Zatem wstrzymanie wykonania decyzji, która w swej istocie zmierza do przyspieszenia ważnych dla interesu społecznego realizacji inwestycji, jest sprzeczne z intencją ustawodawcy. Co więcej zastrzegając obligatoryjność nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zamiarem ustawodawcy było doprowadzenie do faktycznego umożliwienia jak najwcześniejszego rozpoczęcia zamierzonych inwestycji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano również, że przedsięwzięcie polegające na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV M. – S. U. stanowi inwestycję celu publicznego zapewniającą poprawę jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej oraz wzrostu bezpieczeństwa jej dostaw. Ponadto Unia Europejska nadała projektowi status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach, a przyznane dofinansowanie opiewa na kwotę 120.000.000 zł. Tym samym brak terminowej realizacji może spowodować znaczne zagrożenie dla bezpiecznej i niezawodnej pracy Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, a przede wszystkim na utratę uzyskanych z UE środków. Ponadto, zdaniem P. S.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie przedstawił argumentów skarżącej, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonalności ani tym bardziej się do nich nie odniósł. W uzasadnieniu postanowienia w ani jednym fragmencie Sąd I instancji nie odnosi się do jedynej materialnoprawnej przesłanki zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 61 § 3 p.p.s.a – niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: "p.p.s.a.") postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3 sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Bez zmiany okoliczności sprawy sąd nie może jednak uchylić i zmienić takiego postanowienia. Muszą to być takie zmiany, które uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 9 u.g.n. stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (p. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013). Z kolei z treści art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, a decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazać należy, że decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania zeń. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy funkcjonuje w obrocie prawnym poprzedzającą ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W ramach niniejszej sprawy zostały wydane dwie decyzje, pierwsza - w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. – jest to decyzja Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, druga – w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. – decyzja tego samego organu z dnia [...] września 2014 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzja z dnia [...] września 2014 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], znak: [...], a następnie postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2015 r., nr [...], wstrzymano z urzędu wykonanie wspomnianej decyzji z [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Z kolei decyzja Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2014 r. o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], znak: [...]. W świetle tego, decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, co niewątpliwie ma wpływ na ocenę zasadności żądania uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2015 r. i wydania postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji Wojewody Mazowieckiego znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że decyzja wydana w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zatem wstrzymanie wykonania tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości niweczyłoby sens tej instytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął tym samym, że w sytuacji, gdy organ administracyjny nie wykonał obowiązku nałożonego przez art. 9 u.g.n., to w przypadku skierowania do Sądu wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji niedopuszczalna jest odmowa jego uwzględnienia. Wskazać jednak należy, że Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2014 r. udzielającą P. S.A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie S., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 2,0800ha stanowiącej własność skarżącej, która została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podniesione w rozpoznawanym zażaleniu dają podstawy do uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. Należy bowiem przyjąć, że wskazane przez P. S.A. okoliczności, takie jak narażenie uczestnika postępowania i Skarbu Państwa na utratę dotacji, znaczne zagrożenie dla bezpiecznej i niezawodnej pracy Krajowego Systemu Elektroenergetycznego w przypadku braku terminowej realizacji inwestycji oraz fakt, że przedsięwzięcie polegające na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV M. – S. U. stanowi inwestycję celu publicznego zapewniającą poprawę jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej oraz wzrostu bezpieczeństwa jej dostaw można zakwalifikować jako mające znaczenie i wpływ na uwzględnienie zażalenia. Utrata wielomilionowego dofinansowania inwestycji ze środków unijnych może skutkować znaczną szkodą nie tylko dla uczestnika postępowania, ale również dla Skarbu Państwa. Nie bez znaczenia postaje także ważny interes gospodarczy i społeczny, bowiem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało uchylić, natomiast zawarty w skardze wniosek skarżącej, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie podlegał uwzględnieniu od samego początku z powodów podanych powyżej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.