II OSK 66/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. i B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 543/15 w sprawie ze skargi J. Z. i B. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 543/15, oddalił skargę J. Z. i B. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku gospodarczego do istniejącego na działce nr [...] w R. budynku mieszkalnego. W dniu [...] lutego 2014 r. B. Z. i J. Z. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta R.. Uzasadniając wniosek podali, że wiedzę o wydanym rozstrzygnięciu powzięli w dniu 14 lutego 2014 r. w Wydziale Architektury Urzędu Miasta R.. Przesyłka ze sporną decyzją została wysłana na adres: R. ul. M. [...], tj. na adres, pod którym nie mieszkają od kwietnia 2012 r. Od tego czasu mieszkają bowiem pod adresem: R. ul. S. [...], a zamieszkanie pod tym adresem poprzedzili formalnym zameldowaniem w Urzędzie Miasta. Zmieniając miejsce zamieszkania zwrócili się do Urzędu Pocztowego, aby korespondencję kierowaną do skarżących na poprzedni adres przekazywać na adres ich aktualnego miejsca zamieszkania. Ponadto o zmianie adresu zamieszkania poinformowali Prezydenta Miasta R. pismem z dnia 3 grudnia 2012 r., który decyzje wydane w przedmiocie podatku od nieruchomości prawidłowo doręczał skarżącym na wskazany przez nich adres. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiedniej korespondencję kierowano natomiast na adres nieaktualny, a operator pocztowy wbrew dyspozycji skarżących nie przekazał im informacji o awizowaniu przesyłek pocztowych pod adresem nieaktualnym, wobec czego nie ponoszą winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ podniósł, że skoro skarżącym nie doręczono decyzji organu I instancji, to jej kwestionowanie może odbywać się jedynie w ramach instytucji wznowienia postępowania w myśl. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś poprzez skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., II SA/Rz 777/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. postanowienie. Za zasadny Sąd uznał pogląd, że strona postępowania administracyjnego niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 k.p.a., może bowiem skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, gdyż uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. W opisywanej sprawie Kolegium nie przesądziło o prawidłowości bądź nieprawidłowości podjętej przez organy próby doręczenia decyzji I instancji skarżącym i jej skutkach, co zdaniem Sądu pozwoliło na postawienie zaskarżonemu postanowieniu zarzutu niepełnego i wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., wydanym na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ponownie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium, w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącym zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i korespondencji późniejszej. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki z dnia 28 maja 2013 r. zawierającej zawiadomienie o wszczęciu postępowania widnieją nieczytelne podpisy osoby, która przesyłki te odebrała, co w świetle wyjaśnień skarżących czyni wątpliwym przyjęcie, że przesyłka ta została doręczona adresatom. Oznacza to z kolei, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu jako jego strony, co w świetle wyrażonego przez Sąd stanowiska wyklucza możliwość przywrócenia wnioskowanego terminu. W skardze B. Z. i J. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących przez nieuzasadnioną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy skarżący spełniają wszystkie przesłanki do przywrócenia tego terminu, organ naruszył art. 58 § 1 k.p.a. Podnieśli, że nie ponoszą winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, wobec czego ich wniosek winien zostać rozpatrzony pozytywnie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podniósł, że oceniając zaskarżone postanowienie, także pod kątem wykonania wskazań zawartych w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. (II SA/Rz 777/14), doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa. Z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 k.p.a., może skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, gdyż o uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. W rozpoznawanej sprawie do takiego prawidłowego doręczenia nie doszło, a fakt ten został w ocenie Sądu prawidłowo wykazany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Nie można przyjąć skutku doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r., skoro przesyłka zawierająca tę decyzję została przesłana na niewłaściwy adres B. i J. Z. – R. ul. M. [...], który – jak podają skarżący - od kilku lat nie jest ich adresem zamieszkania. Prawidłowo też organ przyjął, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania w spawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] na wniosek A. i M. P., przesłane skarżącym na ten sam ww. adres, nie zostały im skutecznie doręczone (podpisy na potwierdzeniach odbioru zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących), a co za tym idzie w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania obowiązek zawiadomienia organu administracji o każdej zmianie adresu przez stronę, wskazany w art. 41 § 1 k.p.a. i wskazany w § 2 tego przepisu skutek prawny zaniedbania tego obowiązku – uznanie pisma za doręczone pod dotychczasowym adresem. W tych okolicznościach prawidłowe było przyjęcie, że skoro decyzja organu I instancji nie została skarżącym doręczona, nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, a wobec tego nie ma podstaw do przywrócenia tego terminu. Sąd podkreślił jednocześnie, że skarżącym, jako stronom, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), przysługuje prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wraz z ewentualnym wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, liczonego od daty wskazywanej w niniejszym postępowaniu jako data powzięcia informacji o wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skargą kasacyjną B. Z. i J. Z. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a to art. 58 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, co skutkowało nieuzasadnioną odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy skarżący spełniają wszystkie przesłanki do przywrócenia tego terminu; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli działalności organów administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. w sytuacji, gdy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy skarżący spełnili wszelkie przesłanki wskazane przez ustawę do przywrócenia terminu, co z kolei doprowadziło do braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe świadczy także o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że art. 58 § 1 k.p.a. nie przewiduje przesłanki skutecznego doręczenia. Dla zastosowania tego przepisu powinny być spełnione cztery przesłanki - wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. Skarżący podkreślili, że spełnili wszelkie wskazane przez ustawę przesłanki do przywrócenia przedmiotowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można bowiem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej tak dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, jak i dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 58 § 1 k.p.a. i przeprowadził należytą kontrolę działalności organów administracji publicznej. Organ administracji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Podkreślić należy, iż warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest to, aby w dacie wniesienia odwołania przez dany podmiot otwarty był termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bądź której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o wydaniu decyzji dowiedziała się z innych źródeł. Taki podmiot może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym doręczono decyzję. W takim przypadku początek biegu terminu do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania, a w przypadku wielości stron – od dnia doręczenia decyzji tej stronie, której najpóźniej doręczono decyzję. Po upływie tego terminu podmiotowi takiemu nie służy prawo wniesienia odwołania. Podmiot taki nie może także skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 58 § 1 k.p.a. W razie bowiem nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja staje się ostateczna ( art.16 § 1 k.p.a.) i to niezależnie od tego, czy organ doręczył decyzję (lub ogłosił decyzję) wszystkim stronom postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w k.p.a. w Rozdziale 12 – "Wznowienie postępowania" i w Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" Działu II – "Postępowanie". Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta uzyskała już przymiot ostateczności, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takiej stronie nie przysługuje natomiast wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Z przepisu art. 58 § 1 k.p.a. może korzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1759/06; z dnia 24 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1762/09 – CBOSA; z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95 - ONSA 1998/ 3/103; B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 565 ). A zatem, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji podmiot taki nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż – jak już wyżej wskazano możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ( art. 58 § 1 k.p.a. ) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Skarżącym nie doręczono decyzji organu I instancji, a termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla strony, której doręczono decyzję. Skarżący nie mogą zatem w niniejszej sprawie skorzystać z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując na instytucję prawną ustanowioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udział w postępowaniu. Przepis ten gwarantuje ochronę podmiotowi, który został pozbawiony udziału w postępowaniu w sprawie przez przyznanie prawa do żądania wznowienia postępowania i nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni art. 58 § 1 k.p.a. Takie rozwiązanie ma umocowanie w zasadzie trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.