I OSK 160/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. i P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 463/15 w sprawie ze skargi A. Ż. i P. Ż. na niewykonanie przez Starostę Kolneńskiego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 1046/14 ze skargi na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zapisu w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zarządzić zwrot kwoty 200 (dwieście) złotych ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na rzecz A. Ż. tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 463/15 oddalił skargę A. Ż. i P. Ż. na niewykonanie przez Starostę Kolneńskiego wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 1046/14 ze skargi na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zapisu w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wyrokiem z dnia 14 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1046/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi A. Ż. i P. Ż., uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr GK-II.7221.15.2014.WK oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Kolneńskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 24 lutego 2015 r. wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi został przesłany organowi – Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego w Białymstoku w dniu 4 maja 2015 r. W dniu 12 maja 2015 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przesłał powyższe orzeczenie wraz z aktami Staroście Powiatowemu w Kolnie. Pismem z dnia 31 marca 2015 r. skarżący, powołując się na powyższy wyrok, wezwali Starostę Kolneńskiego do przywrócenia zapisu rodzaju użytków gruntowych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Stawiski w stosunku do działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z 14 kwietnia 2015 r. poinformował, że sprawa będzie załatwiona zgodnie z art. 35 k.p.a., po przesłaniu przez Sąd wyroku z dnia 24 lutego 2015 r. W dniu 2 czerwca 2015 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niewykonanie wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1046/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że skarga została wniesiona przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), co oznacza, iż należało zastosować do niej art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w dotychczasowym brzmieniu, tj. sprzed nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu pomimo, że skarżący spełnili formalny warunek dopuszczalności skargi, gdyż pismem z dnia 31 marca 2015 r. wezwali Starostę Kolneńskiego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2015 r., to ich skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem stwierdzić, aby Starosta Kolneński nie wykonał wyroku z dnia 24 lutego 2015 r. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w powyższym wyroku Sąd zobowiązał organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu do przeprowadzenia kolejnych oględzin celem ustalenia najbardziej aktualnego na datę orzekania stanu istniejącego na działce nr [...] w zakresie jej użytkowania, przy czym organ zobowiązany został rozważyć możliwość przesłuchania w trakcie tej czynności świadka S. K. i ewentualnie celem konfrontacji ze skarżącym – świadków E. P. i M. L. Dodatkowo Sąd zalecił organowi dopuścić dowód z monitoringu przedłożonego przez S. K. oraz z zeznań pozostałych świadków, którzy złożyli pisemne oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, na okoliczność wykorzystywania przez skarżącego posiadanych przez niego gruntów do prowadzenia działalności rolniczej lub gospodarczej, oraz dowód z akt zebranych celem prowadzenia postępowania środowiskowego. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji niezwłocznie po otrzymaniu odpisu ww. orzeczenia podjął czynności nakazane przez Sąd. W dniu 26 maja 2015 r. wysłano zawiadomienie o wyznaczonym terminie oględzin nieruchomości, wezwanie do stawienia się na gruncie w dniu oględzin w charakterze świadków oraz wniosek do Urzędu Miejskiego w Stawiskach o udostępnienie dokumentów z postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na hodowli drobiu, a także zapytanie na jakim etapie znajduje się postępowanie sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. W dniu 11 czerwca 2015 r. organ wykonał czynności z oględzin nieruchomości oraz przesłuchał charakterze świadków M. L. i E. P. W wyniku skierowanego wniosku od Urzędu Miejskiego w Stawiskach organ pozyskał też dokumenty z postępowania środowiskowego oraz nieprawomocną decyzję o warunkach zabudowy na przedmiotową działkę. Organ prowadzi zatem postępowanie zgodnie z zaleceniami Sądu i dopiero po wykonaniu tychże zaleceń w całości możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r. nie przesądzono, że żądanie skarżących zmiany zapisu dotyczącego użytku gruntowego działki gruntu o nr [...] jest zasadne. Stąd też wymaganie na tym etapie postępowania, aby organ I instancji niejako "automatycznie", bez przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, uwzględnił to żądanie, jest z punktu widzenia Sądu – bezpodstawne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. Ż. i P. Ż., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24a ust. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu uznania, że wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organów nie obowiązują zapisy modernizowanej ewidencji gruntów, zgodnie z którymi działka gruntu, której dotyczy postępowanie, stanowi obszary przemysłowe – Ba, a w następstwie zaniechania uznania, że po stronie organu istnieje obowiązek odzwierciedlenia w ewidencji gruntów i budynków stanu, zgodnie z którym grunt, którego dotyczy postępowanie, stanowi użytek rolny, nie zaś tereny przemysłowe Ba, pominięcie czego miało wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło bezpośrednio do wydania zaskarżonego wyroku; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na oddaleniu skargi i zaniechaniu wymierzenia organowi grzywny, orzeczenia o istnieniu obowiązku zgodnie z żądaniem skargi oraz stwierdzenia, że miało miejsce po stronie organu rażące naruszenie prawa, mimo istnienia podstaw do tego aby skargę uwzględnić, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do wydania zaskarżonego wyroku; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż droga sądowa była niedopuszczalna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Zmieniła ona między innymi treść art. 154 § 1 P.p.s.a., który w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r. stanowił, że: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepis ten, zgodnie z art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej stanowi natomiast, że: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Sąd I instancji rozpoznając skargę zwrócił na powyższe uwagę, jednak pominął treść art. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do którego art. 154 § 1 P.p.s.a. w nowym brzmieniu stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. ustawodawca w art. 154 § 1 P.p.s.a. ograniczył zatem możliwości wniesienia skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Jedynym przypadkiem, w którym złożenie takiej skargi jest dopuszczalne w świetle art. 154 § 1 P.p.s.a. jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z dotychczasowego zakresu art. 154 P.p.s.a. wyłączono kwestie dotyczące bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku między innymi uchylającym zaskarżony akt. Zmiana art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podyktowana była równoczesną zmianą art. 149 tej ustawy, obejmującego obecnie kompleksowe uregulowanie kwestii dotyczących rozstrzygania o skargach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:]. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 634). Taki zabieg legislacyjny skutkuje tym, że w aktualnym stanie prawnym wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz o wymierzenie grzywny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności przysługuje stronie na podstawie art. 149 P.p.s.a., a nie art. 154 P.p.s.a. Zmiana art. 154 § 1 P.p.s.a. weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r., co spowodowało, że po tej dacie nierozpoznane skargi na niewykonanie wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności stają się niedopuszczalne, co w konsekwencji powinno skutkować ich odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 659). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarga A. Ż. i P. Ż. na niewykonanie przez Starostę Kolneńskiego wyroku została rozpoznana przez Sąd I instancji po dniu 15 sierpnia 2015 r. Ponadto orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1046/14 nie dotyczyło ani kwestii bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Wyrokiem tym Sąd uchylił bowiem decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Kolneńskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. W świetle powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po dniu 15 sierpnia 2015 r. orzekanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku uchylającego decyzje organów stało się niedopuszczalne. Konsekwencją błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 8 października 2015 r. kognicji sądowoadministracyjnej jest nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), której stwierdzenie skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzuceniem skargi. Odrzucenie skargi w tego rodzaju sprawie nie stoi natomiast na przeszkodzie wniesieniu przez skarżących skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 154 § 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.