II SAB/Wr 33/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi D. K., N. K., S. K. i D. K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty powstałej w wyniku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. zobowiązuje Burmistrza S. do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 14 grudnia 2009 r. w przedmiocie nadpłaty powstałej w wyniku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza S. w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. K. oraz N. K., S. K. i D.K. (dalej też jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w wysokości 78.893,30 zł powstałej w wyniku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie R., oznaczonej geodezyjnie numerami [...]. Skarżący wnieśli o: 1) wyznaczenie Burmistrzowi S. dwutygodniowego terminu na zakończenie opisanego powyżej postępowania, 2) zobowiązanie Burmistrza S. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że pismem z dnia 24 września 2013 r. Burmistrz S. poinformował skarżących o podjęciu zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty powstałej w wyniku opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Od dnia doręczenia powyższego pisma nie podjęto żadnych czynności w sprawie. W tym w szczególności nie została wydana żadna decyzja merytoryczna. Zdaniem skarżących tym samym organ naruszył art. 35 § 1 k.p.a. Nadto z uwagi na okoliczność upływu znaczącego czasu od podjęcia postępowania po jego zawieszeniu niewątpliwie w sprawie mamy do czynienia z rażącą przewlekłością postępowania. Odpowiadając na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie widzi podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Burmistrz podał, że w dniu [...] r. decyzją Wójta Gminy Ś. nr [...] ustalono D. K. i J. K. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związku ze zbyciem działek powstałych z podziału działki nr 50/2. Ustalona w decyzji oplata została przekazana przez D. K. na rzecz ówczesnej Gminy Ś. (obecnie Gmina S.). Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2009 r. kierowanym do Wójta Gminy Ś. J. K. i D. K. wystąpili o stwierdzenie nadpłaty ww. opłaty w wysokości 78.894,30 zł w związku z nieodpłatnym zbyciem przez D. K. i J. K. działek nr [...] w formie darowizny na rzecz A. J.. Z powodu śmierci J. K. powyższe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] r. Zawieszone postępowanie podjęto z urzędu postanowieniem Burmistrza S. z dnia [...] r. z powodu ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania. Ustalono bowiem, że J. K. zmarł [...] r., a spadek po nim nabyli żona D. K., córka N. K., syn D. K. oraz córka S. K.. Dalej burmistrz wskazał, że w dniu 20 sierpnia 2012 r. D. K. złożyła odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] r. oraz wniosła o jej uchylenie i zwrot nadpłaconej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...] stwierdzające niedopuszczalność ww. odwołania oraz decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie SKO z dnia [...] r. oraz odwołanie od decyzji SKO z dnia [...] r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r. nr [...] i na tę decyzję strona również wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Rozstrzygając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 393/13 oddalił skargę strony na postanowienie SKO oraz wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 622/13 oddalił skargę na ww. decyzję SKO. Skargę kasacyjną strona złożyła od wyroku WSA o sygn. akt II SA/Wr 393/13. Obecnie postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się przed NSA, który dysponuje kompletem akt sprawy, natomiast wyrok II SA/Wr 622/13 stał się prawomocny w dniu 14 stycznia 2014 r. Zdaniem burmistrza powyższe okoliczności wskazują, że rozpatrzenie wniosku strony z dnia 14 grudnia 2009 r. o stwierdzenie nadpłaty jest zależne od decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., którą ta opłata została ustalona. Organ pierwszej instancji nie może zatem rozstrzygnąć merytorycznie ww. wniosku poprzez wydanie decyzji w sprawie dopóki nie pozna rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 393/13. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnili, że przed wniesieniem skargi złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Fakt ten potwierdził również Wiceprezes SKO we W. w piśmie z dnia 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), sprawa ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do przepisu art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do rozpoznania skargi należy powiedzieć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do terminowego wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Pamiętać bowiem trzeba, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W przypadku skargi na bezczynność sąd administracyjny dokonując badania jej zasadności czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zdaniem sądu, istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest zatem stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Natomiast czynnościami tymi, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej i wydania decyzji rozstrzygającej daną sprawę. Najistotniejszym z tych działań jest kontrola wniosku inicjującego postępowanie, dalej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego, i wreszcie wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. W rozpoznawanej sprawie w chwili wydawania wyroku nie został przez organ załatwiony wniosek strony skarżącej (ściślej: D. K. i J. K., w którego miejsce obecnie wstąpili spadkobiercy) z dnia 14 grudnia 2009 r. w przedmiocie nadpłaty powstałej w wyniku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak wynika z doręczonych sądowi akt administracyjnych, w związku ze śmiercią J. K. organ zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] r., a następnie podjął to postępowanie postanowieniem z dnia [...] r. Jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień udzielonych w odpowiedzi na skargę, po tym jak organ podjął zawieszone postępowanie, nie dokonano żadnych czynności zmierzających do kontroli wniosku inicjującego postępowanie, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego i dowodowego, a tym bardziej nie wydano rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut, że Burmistrz S. dopuścił się bezczynności nie podejmując czynności zmierzających do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 14 grudnia 2009 r. po tym jak ostateczne stało się postanowienie tego organu z dnia [...] r. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, według którego brak akt sprawy wyklucza pozostawanie w bezczynności nie może być uznane za poprawne. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Sąd przyjął na gruncie niniejszej sprawy pogląd wyrażany dość powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź organu wyższej instancji. Rzeczą organu było i jest zorganizować tok prowadzonej sprawy tak, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ winien był albo prowadzić odrębne akta, albo przed przekazaniem akt poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt. Przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi, organ mógł również sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. Zatem brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać organu. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest zatem przejawem bezczynności (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 1999 r., sygn. IV SAB 46/99 oraz np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r., sygn. II SAB/Wr 43/03, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. VI SAB/Wa 51/10, czy postanowienie NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej trzeba się odnieść do tego, że organ uznał, iż rozstrzygnięcie wniosku skarżących zależy od wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 393/13 (który to wyrok NSA zapadł ostatecznie w dniu 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2921/13 – co sądowi jest wiadome z urzędu, a akta tamtej sprawy dołączono do akt niniejszej sprawy). Zdaniem sądu zawisłość sprawy przed NSA nie może usprawiedliwiać opieszałości organu. Pamiętać przecież należy, że zaskarżenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które korzysta z przymiotu ostateczności i domniemania legalności do czasu jego ewentualnego uchylenia przez sąd administracyjny, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji przez organ I instancji (zob. art. 16 §1 k.p.a.). Szczególnie, że przedmiotem zaskarżenia w ww. postępowaniu sądowoadministracyjnym było postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji. Nadto powiedzieć wypada, że jeśli organ uważał, iż zachodzą przesłanki uniemożliwiające mu przejście do merytorycznego załatwienia sprawy z wniosku skarżących z dnia 14 grudnia 2009 r., mógł rozważać zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. (na postanowienie tego rodzaju służyłoby stronie zażalenie), jednak po dniu [...] r. z możliwości tej nie skorzystano. Nie podjęto też innych czynności w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że Burmistrz S. w chwili wydania niniejszego wyroku pozostaje w bezczynności, gdyż nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 14 grudnia 2009 r. po tym jak ostateczne stało się postanowienie tego organu z dnia [...] r. Konieczne okazało się zatem – w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązanie Burmistrza S. do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 14 grudnia 2009 r. w przedmiocie nadpłaty powstałej w wyniku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Wyznaczenie terminu 30-dniowego (a nie dwutygodniowego wskazanego w skardze) wynika z przyjęcia, że sad administracyjny powinien wyznaczyć organowi termin załatwienia sprawy zgodny z art. 35 § 3 k.p.a. Z tych względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Dalej powiedzieć należy, że skoro sąd ustalił, iż organ nie podejmował istotnych czynności, które znalazłyby odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, a więc trwał w stanie bezczynności, sąd zobligowany był ocenić, czy doszło przy tym do rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie jawnie nieprawidłowe. O rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności można mówić wówczas, gdy po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim zachowaniem Burmistrza S., który pozostawał w bezczynności, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też należało orzec jak w pkt II sentencji wyroku. Natomiast odnosząc się do wniosku skarżących o zobowiązanie Burmistrza S. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, należało skargę w tej części oddalić (art. 151 p.p.s.a.). Trzeba bowiem zauważyć, że wśród rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. brak jest takiego, które pozwalałoby na uwzględnienie skargi w tej części. Sąd administracyjny nie jest także – w myśl z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. – właściwy w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, co również wyklucza możliwość uwzględnienia skargi w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). Jeżeli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV sentencji wyroku), to art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stąd należało zasądzić od organu na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu sądowego od skargi. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji wyroku.