II SA/Rz 563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. oznaczonej jako działki nr 1588/153 o pow. 2,59 ha oraz nr 1588/154 o pow. 2,59 ha objęte Kw nr [...] w częściach odpowiadających dawnej dz. nr 1531/2. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] maja 2008r., złożony przez S.M. Starosta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. oznaczonej jako części działek nr 1588/153 oraz nr 1588/154 odpowiadających dawnej dz. nr 1531/2 (powstałej ze zmiany oznaczenia dawnej pgr 907/2). Od ww. decyzji Starosty R., S.M. wniósł odwołanie do Wojewody, który decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 169/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R., w uzasadnieniu wskazując na fakt śmierci wnioskodawcy w czasie trwania postępowania administracyjnego, w związku z czym w postępowaniu powinni wziąć udział jego spadkobiercy. Ponadto sąd zobowiązał organ I instancji do ustalenia czy na nieruchomości objętej wnioskiem został zrealizowany cel wywłaszczenia. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego spadkobiercy S.M. tj. D.M., M.K., Z.M., B.M. oraz K.M. złożyli wnioski o zwrot nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Starosta R. orzekł ponownie o odmowie zwrotu części działek nr 1588/153 oraz nr 1588/154 odpowiadających dawnej dz. nr 1531/2. Na skutek rozpoznania odwołania złożonego od ww. decyzji przez M.K. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skarga na tą decyzję złożonej przez M.K. wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1071/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. W wyroku sąd zobowiązał organ pierwszej instancji do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu, w którym Skarb Państwa ponownie stałby się właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, w razie ustalenia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, wskazał również, iż zalecenia Sądu nie zostały zrealizowane. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Starosta R. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. oznaczonej jako działki nr 1588/153 o pow. 2,59 ha oraz nr 1588/154 o pow. 2,59 ha objęte Kw nr [...] w częściach odpowiadających dawnej dz. nr 1531/2. uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdzeniem, iż zwrot ww. nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na trwałe - zgodne z prawem - ich rozdysponowanie. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 11 marca 2013 r., złożyła odwołanie M. K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ustawy, naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 października 1999r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości i ich części składowych, warunków rozkładania ceny sprzedaży na raty, stawek szacunkowych gruntów oraz trybu przeprowadzania przetargów na dzierżawę, naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. wymienioną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje treść art. 136 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie: gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 wymienionej ustawy poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64 ze zm.). W tym trybie na podstawie aktu notarialnego nr Rep.[...] z dnia [...] kwietnia 1980 r., S.M. zbył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 1531/2, położoną w T., która niezbędna była Skarbowi Państwa na realizację budowy sieci cieplnej od Elektrociepłowni Z. do Kombinatu Szklarniowego w T., szklarni z obiektami towarzyszącymi oraz hotelu na 200 osób, zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w R. nr [...] z dnia [...] marca 1977 r. Działający w sprawie wnioskodawcy są następcami prawnymi S.M., stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt [...], tym samym zostało wykazane posiadanie przez nich interesu prawnego w dochodzeniu zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko wyrażone przez organ I instancji, w zakresie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zasługuje na uwzględnienie. Faktem jest, iż cel wywłaszczenia określony jako budowa sieci cieplnej od Elektrociepłowni Z. do Kombinatu Szklarniowego w T., szklarni z obiektami towarzyszącymi oraz hotelu na 200 osób, nie został na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany. Nie sposób bowiem za taką realizację uznać użytkowania tej nieruchomości na cele upraw rolnych w tym warzyw gruntowych, a tak de facto została ona zagospodarowana. Wątpliwości budzi także kwestia odpowiedniego zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze zbycia wywłaszczonej nieruchomości. Dyspozycja art. 136 ust. 2 ww. ustawy nakazuje organowi publicznemu, w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, poinformowania o tym fakcie wywłaszczonych właścicieli, którym w ust. 3 ww. artykułu przyznaje prawo do żądania zwrotu nieruchomości. Zdaniem organu II instancji nie można uznać za prawidłowy poglądu utożsamiającego skuteczne dokonanie takiego zawiadomienia z wywieszeniem wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w T. czy też Starostwa Powiatowego w R., co pozwala na uznanie zarzutów strony w tym zakresie za uzasadnione. W tym stanie rzeczy ustalenie braku realizacji celu wywłaszczenia powinno skutkować dokonaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże w przedmiotowej sprawie jest to niemożliwe z uwagi na fakt, iż wywłaszczona nieruchomość nie pozostaje własnością Skarbu Państwa. Dlatego też, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych zapadłych w przedmiotowej sprawie organ I instancji podjął czynności zmierzające do przywrócenia władztwa Skarbu Państwa nad wywłaszczoną, nieruchomością. Działania te przyjęły postać powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu powództwa wskazano, iż umowa sprzedaży działek nr 1588/153 oraz nr 1588/154, których części odpowiadają wywłaszczonej działce dz. nr 1531/2, jest nieważna w oparciu o art. 58 kodeksu cywilnego w związku z art. 136 ust. 1 ustawy, ponieważ na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wyrokiem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. oddalił powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu Sąd Rejonowy wskazał, iż czynność prawna polegająca na sprzedaży działek nr 1588/153 oraz nr 1588/154 będąca podstawą wpisu prawa własności na rzecz nowego właściciela korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, tym samym badanie kwestii ważności umowy przenoszącej własność przedmiotowych działek jest zbędne i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd ponadto stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku, iż nawet stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nie mogłoby skutkować wzruszeniem wpisu prawa własności na rzecz nowego właściciela z uwagi na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Odwołująca się zarzuciła, iż organ I instancji popełnił błąd występując z powództwem uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym podczas gdy realizacja wskazań sądów administracyjnych wyrażonych w wyrokach zapadłych w przedmiotowej sprawie powinna przyjąć postać wytoczenia powództwa o stwierdzenie nieważności umowy zbycia wywłaszczonej nieruchomości. Odpowiadając na ten zarzut organ II instancji stwierdził, iż jest to pogląd nieprawidłowy, z uwagi na to, iż nawet uwzględnienie przez sąd cywilny takiego pozwu nie mogłoby doprowadzić do odzyskania przez Skarb Państwa faktycznego władztwa nad wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na okoliczność, iż rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni każde (poza wyjątkami wynikającymi z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) nabycie prawa własności od podmiotu ujawnionego w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. A takie właśnie nabycie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy uznając, iż odzyskanie przez Skarb Państwa władztwa nad przedmiotową nieruchomością, w drodze procesu cywilnego, nie jest możliwe organ instancji właściwie orzekł w zaskarżonej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, w sytuacji gdy Skarb Państwa nie jest jej właścicielem powodowałoby, iż decyzja taka mogłaby być uznana za obarczoną wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. M.K. złożył na wskazaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając jej: - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, - naruszenie art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 1 lutego 2011r. Sygn. akt II SA/Rz 1071/10 w odniesieniu do podjęcia działań w celu stwierdzenia przez sąd powszechny nieważności umowy sprzedaży nieruchomości dokonanej na rzecz D.P. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty R. dnia [...] 02.2013r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do jego treści Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę gdy rozstrzygnięcia organów dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli niniejszej sprawy w wyżej wskazanym aspekcie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna z uwagi na uchybienie zasadom określonym w art. 153 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny, każdorazowo uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji. W pierwszym z nich z dnia 5 sierpnia 2009 r. WSA w Rzeszowie w jego uzasadnieniu zawarł zarówno ocenę prawną jak i wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z art. 153 p.p.s.a. wiążą one nie tylko Sąd w sytuacji gdy sprawa będzie ponownie przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale także organy, które ponownie rozpoznają sprawę w postępowaniu administracyjnym i to niezależnie od tego czy poglądy i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie podzielają czy też nie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 sierpnia 2009 r. WSA w Rzeszowie wytknął organom, że nie miały podstaw do rezygnacji z ustalenia zbędności działki na cele określone w akcie notarialnym będącym podstawą wywłaszczenia. Podkreślił, że w razie ustalenia, że cel ten tj. budowa sieci cieplnej od EC Z. do Kombinatu Szklarniowego w T., szklarni z obiektami towarzyszącymi, hotelu na 200 osób – nie został zrealizowany to nieruchomość będzie spełniała warunki uznania jej za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wówczas organ zobligowany został do podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina ponownie władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi, zawieszając uprzednio postępowanie zwrotowe. Po tym wyroku organy przeprowadziły postępowanie i odmówiły zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ponowna kontrola sądowoadministracyjna spowodowała, że wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. ponownie uchylono rozstrzygnięcia organów obu instancji ze względu na niezastosowanie się do poglądu prawnego i wskazań zawartych w wyroku z 5 sierpnia 2009 r. Kolejne rozstrzygnięcie organów obu instancji poddane kontroli sądu w chwili obecnej to również odmowa zwrotu. Starosta R. orzekł w zaskarżonej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdzeniem, iż jej zwrot nie jest możliwy z uwagi na "ich rozdysponowanie". Organy obu instancji przyznają, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie sposób – zdaniem organu – uznać, iż użytkowanie tej nieruchomości na cele upraw rolnych nie jest jej wykorzystaniem na cele wywłaszczenia. Zdaniem organu II instancji nie można również uznać za prawidłowe dokonanie skutecznego zawiadomienia poprzedniego właściciela o zbędności działek poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Przepis art. 136 ust 2 u.g.n. nakazuje organowi publicznemu, w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu poinformowania o tym fakcie wywłaszczonych właścicieli, którym ust. 3 cyt. przepisu przyznaje prawo do żądania zwrotu nieruchomości. Kierując się wskazaniami uprzednich rozstrzygnięć, wszczęło postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w R. oddalił powództwo. W uzasadnieniu wskazał, iż czynność prawna polegająca na sprzedaży działek nr 1588/153 i 1588/154 będąca podstawą wpisu prawa własności na rzecz nowego właściciela korzysta z rękojmi miary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej nie wyczerpuje wskazań Sądu z uzasadnienia wyroku z dnia [...] sierpnia 2009 roku "Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakresu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (lub jego następców prawnych). To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina władają na powrót i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05). Należy wskazać, że "zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji" (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 K. 6/2005). "Na podstawie art. 58 § 1 k.c. nieważne jest rozporządzanie wywłaszczoną nieruchomością w drodze czynności prawnej naruszające art. 136 ust. 1 u.g.n. bezwzględnie obowiązujący zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który może wyłączyć jedynie brak wniosku poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy" - (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r. II CSK 182/2009). W związku z tym, iż nadal nie wykonano zaleceń wyroków sądu administracyjnego czym naruszono przepis art. 153 p.p.s.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.