VIII SA/Wa 137/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] listopada 2014 r. nr [...]. Przedmiotem skargi pani J. W. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub organ odwoławczy) z [...]stycznia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy po rozpatrzeniu odwołania decyzję Prezydenta Miasta [...]z [...]listopada 2014 r. odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Prezydent Miasta [...] (dalej: organ I instancji) wszczął postępowanie na skutek wniosku skarżącej z 30 października 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za okres zasiłkowy 2014/2015. We wniosku skarżąca wskazała, że dochód jej rodziny wyniósł w 2013 r. [...] zł, przy czym dochód ten składał się wyłącznie z jej dochodu ze stosunku pracy. Przedstawiła zeznanie PIT-11 i zaświadczenie Naczelnika [...]Urzędu Skarbowego w [...]potwierdzające uzyskanie dochodu pomniejszonego o koszty uzyskania przychodu bez pomniejszenia o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w wysokości [...]zł i wysokość składek na ubezpieczenie społeczne odliczonych od dochodu w kwocie [...]zł. Oświadczyła, że w roku 2013 wysokość jej składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniosła [...]zł. Złożyła też zaświadczenie Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...]w [...]z [...]września 2014 r., z którego wynika że jest zatrudniona w tym ośrodku od [...]grudnia 2004 r., od [...]września 2014 r. do [...]sierpnia 2014 r. przebywa na urlopie bezpłatnym udzielonym na podstawie art. 174 § 1 i § 2 Kodeksu pracy. Z zaświadczenia jej aktualnego pracodawcy: Zespołu Szkół Specjalnych i Placówek Oświatowych z [...]października 2014 r. wynika, że jest tam zatrudniona na czas określony od [...]września 2014 r. do [...]sierpnia 2015 r., a jej wynagrodzenie miesięczne brutto wynosi [...]zł, a wynagrodzeni netto pomniejszone o składki na ubezpieczenia społeczne i zaliczki na podatek dochodowy wynosi [...]zł. Z oświadczenia skarżącej wynika, że jej rodzina składa się z 4 osób: skarżącej, jej męża i dwóch niepełnoletnich uczących się dzieci. Utrzymuje się z zasiłków: pielęgnacyjnego, opiekuńczego i rodzinnych oraz wynagrodzenia skarżącej. Organ I instancji opierając się na wyżej opisanych informacjach decyzją z [...]listopada 2014 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych świadczeń na okres zasiłkowy 2014/2015 r. Jako podstawę wskazał w szczególności art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 13, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 6 grudnia 2013 r. poz. 1456 ze zmianami, dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych). Organ I instancji wyjaśnił, że zasiłek rodzinny przysługuje w sytuacji, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne (tak jak w rodzinie skarżącej), jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza [...]zł. Opierając się na informacjach i dowodach zebranych w sprawie organ I instancji uznał, że dochód rodziny skarżącej w 2013 r. wyniósł [...]zł, co podzielone na 12 dawało miesięcznie kwotę [...]zł. Tak ustalony dochód rodziny został powiększony o dochód uzyskany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, to jest dochód uzyskany w październiku 2014 r. z tytułu zatrudnienia w Zespole Szkół Specjalnych w wysokości [...] zł. W tej sytuacji miesięczny dochód rodziny po doliczeniu uzyskanego dochodów wyniósł [...]zł (to jest [...]zł), zaś miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...]zł, a więc przekroczył kryterium dochodowe wynoszące zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych o [...]zł. Co do zasad ustalania dochodu organ I instancji powołał się na przepisy art. 3 pkt 1, 2a, 23 i 24 i art. 5 ust. 1 lit a i ust. 4 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wniosła odwołanie od omówionej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Podniosła, że w wyliczeniu dochodów uwzględniono dochód, którego nie ma, ponieważ został utracony w dniu [...]sierpnia 2014 r. na skutek pójścia na urlop bezpłatny u poprzedniego pracodawcy. Wskazywała też na trudną sytuację finansową swojej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]w wyniku rozpatrzenia odwołania zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z [...]stycznia 2015 r. utrzymało w mocy omówioną decyzję Prezydenta Miasta [...]. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia faktyczne organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że miesięczny dochód rodziny skarżącej po doliczeniu dochodu uzyskanego za październik 2014 r. wyniósł [...]zł, to jest [...]zł na osobę w rodzinie, co stanowiło przekroczenie aż o [...]zł kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu w kwestii utraty dochodu SKO wskazało na przepis art. 2 pkt 23 ustawy wskazując, zdarzenia niewymienione expressis Derbis w tym przepisie nie może uprawniać do obniżenia dochodu przyjmowanego na podstawie ustaleń w postępowaniu o przyznanie zasiłku rodzinnego, albowiem wyliczenie to ma charakter zamknięty. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w tym przepisie sytuacji wskazującej na utratę dochodu w rozumieniu tego przepisu. Przez utratę dochodu spowodowaną utrat zatrudnienie należy rozumieć rozwiązanie lub wygaśnięcie stosunku pracy, nie zaś przebywanie na urlopie bezpłatnym. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 153/07. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO podnosząc, ze decyzja jest krzywdząca dla niej i jej rodziny, gdyż uwzględnia w wyliczeniu dochodów dochody, których faktycznie nie otrzymuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]doszedł do wniosku, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkować winno jej uchyleniem. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom dziecka), w rodzinie, gdzie jest dziecko niepełnosprawne, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza [...] zł. Wskazać również należy, iż zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, który to oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustawy). Słusznie organy obu instancji zauważyły, że dochód powiększa się zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest w istocie kwestia nie uwzględnienia utraty dochodów skarżącej ze stosunku pracy w związku z urlopem bezpłatnym udzielonym jej przez pracodawcę od 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 174 Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Z kolei z art. 3 pkt 23 lit. c wynika, że za utratę dochodu uważa się miedzy innymi utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma interpretacja tak określonej utraty dochodu. Przepis art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany jako unormowanie określające zasady uwzględniania utraty dochodu służące przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Zgodnie z argumentacją zawartą w powołanym przez SKO wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. (I OSK 153/07, LEX nr 491277), reguły dotyczące dokonywania wykładni wyraźnie stanowią, iż nie można przeprowadzić jej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawa, całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu prawa. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, iż zastosowanie przez organ, wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane jako utracenie sumy wpływów albo ich ubytek. Pojęcie "utraty zatrudnienia" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Jak wynika z bezspornych okoliczności sprawy skarżąca uzyskała urlop bezpłatny u pierwszego pracodawcy po to, by na okres tego urlopu zatrudnić się na podstawie umowy trwającej tyle co udzielony urlop bezpłatny zatrudnić się na nieco lepszych warunkach płacowych u innego pracodawcy. Wykładnia celowościowa i systemowa nakazuje więc, by utracone dochody u pracodawcy, u którego wzięła urlop bezpłatny, uznać za utracone dochody w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tylko taka interpretacja tego przepisu pozwala na uwzględnienie przy wykazaniu podstawowej dla określenia prawa do zasiłków kwestii rzeczywistych dochodów rodziny. Interpretacja przedstawiona przez SKO prowadzić mogłaby w skrajnych przypadkach (gdy dochód miesięczny na osobę rodzinie w roku poprzedzającym ustalenie prawa do zasiłku jest tylko nieznacznie, np. o kilka złotych niższy od maksymalnej kwoty uprawniającej do zasiłku) do takiej sytuacji, gdzie uzyskanie nawet tylko w ciągu dwóch miesięcy danego roku zasiłkowego znikomych, wręcz kilkudziesięciozłotowych dochodów przy jednoczesnej utracie nawet od początku roku dochodów branych pod uwagę w roku poprzednim, prowadziłoby do utraty prawa do zasiłku. Reasumując, w przedmiotowej sprawie doszło do utraty przez skarżącą "innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy i wcześniej organ I instancji nie wzięły tego pod uwagę. przy czym organ I instancji tę kwestię w istocie pominął. a SKO dokonało wadliwej interpretacji art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Doprowadziło to do niezastosowania art. 5 ust. 4 tej ustawy. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinny się kierować wykładnią art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych zawartą w orzeczeniu Sądu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności uchylono również decyzję organu I instancji.