IV SA/Wa 1474/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2015 roku Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w związku z wnioskiem Wójta Gminy P. z dnia 16 lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], w sprawie uznania za ochronne lasów stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa P., Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w sprawie o uznanie lasu za ochronny Minister Środowiska jest organem rozstrzygającym, stroną postępowania jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządzające lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i reprezentowane przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, a rada gminy jest organem współdziałającym co oznacza, że prowadzone przez nią postępowanie ma charakter pomocniczy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organy współdziałające nie są stroną postępowań, w związku z czym nie mogą wnosić odwołań/wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, dlatego też, postępowanie odwoławcze należy umorzyć. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, pismem z dnia 29 grudnia 2014 r., wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o pozbawienie charakteru ochronnego lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, położonych w Nadleśnictwie P., określonych decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2004 r., znak [...], ze względu na aktualizację zasięgu położenia lasów ochronnych w nadleśnictwie zgodnie z kryteriami i stanem faktycznym na gruncie, uznanie za ochronne lasów Nadleśnictwa P., o powierzchni łącznej 19 284,61 ha, w obrębach leśnych: M., P., S., których położenie i powierzchnia zostały zaktualizowane oraz zweryfikowane merytorycznie podczas prac urządzeniowo-leśnych. Wniosek w sprawie uznania lasów za ochronne uzyskał negatywną opinię Rady Gminy S., Rady Gminy P. oraz Rady Miejskiej w L.. Natomiast Rada Gminy G. nie wyraziła swojej opinii w ustawowym terminie. Wnioskowane lasy odpowiadają warunkom określonym w art. 15 ustawy o lasach oraz w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r., w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne 'oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. nr 67, poz. 337). W związku z powyższym minister Środowiska uwzględnił w całości wniosek Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2015 r. (data wpływu: 18.02.2015 r.) Wójt Gminy P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], w sprawie uznania za ochronne lasów stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Nadleśnictwa P.. Wniosek dotyczy lasów uznanych za lasy ochronne o łącznej powierzchni 19 284,61 ha. Rozpoznając ponownie przedmiotowy wniosek Minister wydał zaskarżoną decyzją i wskazał, iż bez znaczenia pozostają podnoszone przez Wójta okoliczności, iż uznanie za lasy ochronne dotyczy interesu gminy (kwestie wpływu do budżetu) oraz wyjaśnienia, że ma to znaczenie punktu widzenia standardu życia jej mieszkańców (utrudnienie w życiu codziennym). Zagadnienia te, choć istotne, nie mogą przesądzać o istnieniu interesu prawnego, lecz potwierdzają wyłącznie interes faktyczny." Nadto podniósł, iż lasy wnioskowane o uznanie za ochronne, w pełni odpowiadają warunkom określonym w art. 15 ustawy o lasach oraz w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. z 1992 r. Nr 67, poz. 337). Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu wniosła Gmina P. reprezentowana przez Wójta zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 oraz 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153). Mając na uwadze powyższe, wniosła o: 1) uchylenie decyzji Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. (znak: [...]) oraz uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. (znak: [...]), w przedmiocie pozbawienia charakteru ochronnego lasów oraz w sprawie uznania za ochronne lasów stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, położonych w Nadleśnictwie P., o powierzchni łącznej 19 284,61 ha, określonych dotychczas prawomocną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2004 r., znak [...], w sprawie uznania za ochronne lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie PGL LP Nadleśnictwa P.. 2) orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) przyjął, że obie decyzja organu I i II instancji są zgodne z prawem. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Ustalenia faktyczne i prawne szczegółowo omówione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, w ocenie Sądu, nie budzą żadnych wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska znak: [...] z dnia [...] lutego 2015 roku prowadzi do następujących wniosków. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153) minister właściwy do spraw środowiska w drodze decyzji uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru na wniosek Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, zaopiniowany przez radę gminy w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Jeżeli wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ obowiązany jest niezwłocznie zająć stanowisko, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o lasach rada gminy powinna wyrazić opinię w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o jej wyrażenie, w razie upływu tego terminu uważa się, że rada gminy nie zgłasza zastrzeżeń. W myśl treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 1994 r., sygn. K 14/93: "zgodnie z przepisami rozdziału piątego Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., z których expressis verbis wynika, że samorząd terytorialny działa tylko na szczeblu lokalnym (gminy) oraz że jego udział w sprawowaniu władzy ma miejsce tylko w odniesieniu do części zadań publicznych, nie zastrzeżonych dla państwa (administracji rządowej) i przekazanych mu przez ustawę. (...) art. 16 ust. 1 ustawy o lasach nie przekazał organowi samorządu terytorialnego (zarządowi gminy) prawa do współdecydowania o uznaniu lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, a tylko do wyrażania opinii w takich sprawach. Jest to zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę okoliczności, iż zarząd lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa ustawa powierzyła Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu "Lasy Państwowe", działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1), a nadzór Ministrowi Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (art. 4 ust. 5). Ustawa o lasach upoważniła natomiast samorząd terytorialny do współdecydowania o uznaniu lasu za ochronny, gdy nie stanowi on własności Skarbu Państwa (art. 16 pkt. 2)". W sprawie o uznanie lasu za ochronny Minister Środowiska jest organem rozstrzygającym, stroną postępowania jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządzające lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i reprezentowane przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, a rada gminy jest organem współdziałającym, co oznacza, że prowadzone przez nią postępowanie ma charakter pomocniczy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organy współdziałające nie są stroną postępowań, w związku z czym nie mogą występować o ponowne rozpatrzenie sprawy, dlatego też, prawidłowo Minister Środowiska postępowanie odwoławcze umorzył. Wskazać należy, iż stroną, w świetle art. 28 Kpa. jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W przypadku współdziałania, organy współdziałające takiego interesu nie posiadają (wyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 58/OB). W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 września 2012 r., sygn. IV SA/Wa 892/12 wskazano, iż "trafnie uznano, iż Gmina (reprezentowana przez wójta) nie jest stroną postępowania w przedmiocie uznania lasów, stanowiących własność Skarbu Państwa, za ochronne. Przyznanie wprost przez prawodawcę uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu, jako organu opiniującego oznacza, iż w ramach wskazanej procedury organowi gminy przypisano kompetencje do wykonywania funkcji w sferze władzy publicznej (imperium). Bez znaczenia jest w tym kontekście, iż w danym przypadku stanowisko organu gminy nie jest wiążące w sprawie (chodzi o opinię nie zaś uzgodnienie). Samo przypisanie prawa do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej organowi wykonującemu z zasady funkcje w zakresie władzy publicznej (tu rada gminy) przesądza, iż dana jednostka samorządu terytorialnego w ramach tego samego postępowania nie może chronić swojego interesu na zasadach przypisanych stronie postępowania (wnoszenie środków odwoławczych itd.). Inaczej mówiąc gmina nie ma interesu prawnego w sprawie skoro wykonuje zadania z zakresu władzy publicznej. (...). A zatem, wobec powyższych uwarunkowań bez znaczenia pozostają podnoszone przez skarżącą okoliczności, iż uznanie za lasy ochronne dotyczy interesu gminy (kwestie wpływu do budżetu) oraz wyjaśnienia, że ma to znaczenie z punktu widzenia standardu życia jej mieszkańców. Zagadnienia te, choć istotne, nie mogą przesądzać o istnieniu interesu prawnego, lecz potwierdzają wyłącznie interes faktyczny. Reasumując, w niniejszej sprawie przyznanie gminie prawa do zajęcia stanowiska poprzez wydanie postanowienia opiniującego (art. 106 k.p.a.) sprawia, że w tej formie wyczerpuje się wyznaczony przepisami prawa materialnego interes prawny gminy do wypowiedzenia się w sprawie. Ww ustawa wyznaczając organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu opiniującego, nie pozwala gminie na dochodzenie ochrony jej interesu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po uzyskaniu opinii wójta (poprzez zaskarżenie decyzji nieuwzględniającej oceny sformułowanej przez organ współdziałający na ww powołanej podstawie prawnej). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uzgodnienie jest prawną formą wpływania przez organ uzgadniający na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie można w związku z tym łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji (art. 106 k.p.a.) z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93; wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. sygn. II GSK 478/07). W świetle zatem powyższego Sąd, uznając zarzuty skargi za niezasadne, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.