IV SA/Wa 1395/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę IV SA/Wa 1395/15 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...]., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [..]., w którym na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. w związku z art. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa w (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) - z wniosku M.S. - odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w L. Nr [..], z dnia [..].05,1980 r. W uzasadnieniach postanowień obu instancji organy podały, że właścicielem nieruchomości o łącznej pow. 7,96 ha wraz z zabudowaniami, oznaczonej na mapie ewidencji gruntów obrębu G., jako działki: nr [...] o pow. 1,14 ha, nr [...] o pow. 0,56 ha, nr [...] o pow. 0,61 ha, nr [...] o pow. 0,71 ha, nr [...] o pow. 4,94 ha - stała się z mocy prawa A. S., zamieszkała w G. We wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r., uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2014 r. M. S. zażądała stwierdzenia nieważności tego aktu własności ziemi. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że według załączonego do wniosku odpisu z księgi wieczystej nr [...], właścicielem tego gospodarstwa rolnego był jej ojciec M. S., zmarły [..]. Powołała się na postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], w którym Sąd Rejonowy w B. stwierdził, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne na podstawie ustawy nabyli żona spadkodawcy A. S. w [...] częściach oraz dzieci spadkodawcy: M. S., O. C., A. H., K. Z., J. H., J. S. i W. S. w częściach równych po 3/32 części każde z nich. Z tej przyczyny uznała za niezbędne wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego aktu własności ziemi. Początkowo Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].07.2014 r. umorzył postępowania administracyjne w sprawie z wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1980 r. Nr [...], wydanego przez Naczelnika Gminy w L.. Na skutek wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił tę decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że skoro istnieje przepis szczególny wyłączający możliwość weryfikacji owego aktu własności ziemi, winien zastosować w sprawie art. 61 a § 1 K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w L. nr [...] z dnia [...] maja 1980 r., nie zaś umarzać postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odmawiając zatem wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, w postanowieniu z [...].01.2015 r. Wojewoda podkreślił, że od dnia 1 stycznia 1992 r. do ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz.250) nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Od dnia wejścia w życie tego przepisu (tj. od dnia 1 stycznia 1992 r.) nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych (w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) decyzji wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpoznając zażalenie wniesione przez M. S. podzielił stanowisko Wojewody i wyjaśnił, że wyłączenie prawne w zakresie stosowania przepisów K.p.a. odnosi się do wszystkich decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a zatem również do kwestionowanego przez Wnioskodawczynię aktu własności ziemi Nr [...] z dnia [...] maja 1980 r., wydanego przez Naczelnika Gminy w L.. Zatem z woli ustawodawcy, trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane przepisami art. 63 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Powołano się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że cyt. art. 63 ust. 2 i 3 zawiera zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach uprzednio unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane były akty własności ziemi. Minister podkreślił, że sformułowany dla organów administracyjnych zakaz zajmowania się oceną legalności decyzji uwłaszczeniowych wydanych po 31.12. 1991 r. oznacza, iż organ, do którego wpłynął wniosek o wzruszenie ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, winien wydać rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Formę rozstrzygnięcia procesowego określa ustawodawca w art. 63 ust. 3 ustawy. Przepis ten jednak nie odnosi się do wszystkich sytuacji procesowych. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie wskazuje na formy rozstrzygnięcia, jakie winny mieć zastosowanie w poszczególnych sytuacjach. I tak, w sprawach o wznowienie postępowania bądź o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 969/10 oraz z dnia 20 grudnia 2011, sygn. akt IIOSK 1920/10). Możliwość podjęcia przez organ takiego rozstrzygnięcia daje przepis art. 61 a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. We wniesionej skardze M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzuciła naruszenie: art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art 61 a § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego; - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania pisma strony mającego na celu rozstrzygnięcie zgodności z prawem wydania aktu własności ziemi. Skarżąca powołała się na art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zaznaczyła, że w Jej ocenie od dnia wejścia tej ustawy w życie, tj. od dnia 6 kwietnia 1982 r., uprawnienia do rozpoznawania odwołań od decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach o nabycie własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego przeszły do kompetencji sądów. Nadmieniła, że do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy K.p.a. (powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 1982 r., III CZP 48/82, OSNC 1983, nr 4, poz. 50). Stwierdziła zatem, że w wypadku, gdy do dnia wejścia w życie omawianej ustawy nie zostało rozpoznane i rozstrzygnięte odwołanie strony od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji, albo wpłynęło ono po tym dniu, akta sprawy wraz z odwołaniem organ administracyjny przekazuje sądowi, po stwierdzeniu, "że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, tzn. nadaje się ono do merytorycznego rozpoznania". Skoro więc badania wstępne ustawodawca pozostawił organowi administracyjnemu, to nie można z takiego uregulowania wyprowadzić wniosku, że przekazał sądowi ocenę, czy było prawidłowe uznanie decyzji - przez organ administracyjny - za ostateczną w rozumieniu art. 16 K.p.a.. Stwierdziła zatem, że wobec tego organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy strona domagała się stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, czy też jej pismo należy potraktować jako odwołanie od aktu własności ziemi. W dalszej kolejności należało zweryfikować czy akt własności został skutecznie doręczony M. S., a więc czy w ogóle zaczął biec termin do wniesienie odwołania. Podniosła także, iż pozbawienie spadkobierców własności zostało dokonane z naruszeniem protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który ma pierwszeństwo w stosowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił nadto, że żądanie skarżącej było jednoznaczne, nie był więc zobowiązany do ustalania jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) rola Sądu polega na sprawowaniu kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny legalności kwestionowanych decyzji należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew wywodom skargi, żądanie M. S. sformułowane we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r., uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2014 r. - było jednoznaczne. Zażądała stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy w L. nr [...] z dnia [...] maja 1980 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z 10 czerwca 2014 r. powołała także wyraźnie art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiot jej żądania nie budził zatem wątpliwości i nie stwarzał po stronie organów obu instancji obowiązku badania charakteru tego wniosku. Zarówno więc Wojewoda jak i Minister w sposób uprawniony wniosek ten potraktowali jako żądanie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w L. Nr [...], z dnia [...].05.1980 r., na podstawie którego właścicielem nieruchomości o łącznej pow. 7,96 ha wraz z zabudowaniami, oznaczonej na mapie ewidencji gruntów obrębu G., jako działki: nr [...] o pow. 1,14 ha, nr [...] o pow. 0,56 ha, nr [...] o pow. 0,61 ha, nr [...] o pow. 0,71 ha, nr [...] o pow. 4,94 ha - stała się A. S., zamieszkała w G.. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi należy zauważyć, że ojciec Skarżącej – M. S., syn E. i M. zmarł [...], a sądowe stwierdzenie nabycia spadku po nim sporządzono dnia [...].12.2011 r., podczas gdy kwestionowany akt własności ziemi jest z [...].05.1980 r. Znamienne jest, że przez tak długi okres czasu prawa spadkowe po zmarłym nie były ustalane. W ocenie Sądu nie może zatem wywrzeć zamierzonego skutku powoływanie się na Protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanego dalej Protokołem nr 1 do Konwencji). Europejski Trybunał Praw Człowieka w swym orzecznictwie zwraca uwagę na prymat stabilności stosunków własnościowych. Podstawowe znaczenie ma, by zgłoszone roszczenie w oparciu o Protokół nr 1 do Konwencji było aktualne, a więc zaistniało po 1994 r. (po przyjęciu tego protokołu przez Polskę). W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie jest spełniony. Stwierdzenie nabycia spadku przez określone osoby oznacza bowiem fikcję prawną, że został przyjęty przez spadkobierców z chwilą otwarcia spadku, a więc w dacie śmierci spadkodawcy. W rozpatrywanej sprawie miało to miejsce przed 1994 r. Wymaga też podkreślenia, że prawa spadkowe nie należą do aktywów objętych Protokołem nr 1 do Konwencji. W katalogu stanów podlegających ochronie na podstawie Protokołu nr 1 do Konwencji mieści się prawo spadkodawcy do decydowaniu o wykorzystaniu spadku, ale już nie ochrona spadkobierców (por. Sokołowski p-ko Polsce). Protokół nr 1 do Konwencji nie znajdowałby zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Trafnie przyjęły więc organy obu instancji, że nie ma możliwości wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Należało zatem podzielić stanowisko organów obu instancji, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz. 250), stanowiąca podstawę wydania aktu własności ziemi z dniem 6 kwietnia 1982 r. uchylona została przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego zostało przekazane sądom powszechnym. Jednakże ustawa ta wyłączyła właściwość sądów powszechnych co do spraw, które zostały ostatecznie zakończone przed jej wejściem w życie. Dla spraw, które toczyły się przed organem administracji państwowej, zakończonych przed dniem 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu (należy do nich też akt własności ziemi), droga sądowa nie została zatem otwarta. Jedyną ingerencję w sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami przewidywał art. 8 § 4 wskazanej ustawy uchylającej, który stanowił, że jeżeli po wejściu w życie tej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy - podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Przepis ten został jednak z dniem 1 stycznia 1992 r. skreślony przez art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 104, poz. 464). Na mocy art. 62 ust. 2 i 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Wskazane przepisy oznaczają, że po 1 stycznia 1992 r. brak jest możliwości prawnych skutecznego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, jakim jest akt własności ziemi. Należy zatem uznać, że w momencie wydawania przez organ pierwszej instancji postanowienia z [...].01.2015 r. (jak i uchylonej decyzji Wojewody [...] z [...].07.2014 r.) nie funkcjonował w obrocie prawnym żaden przepis prawa, pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w tym także stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa aktu własności ziemi z dnia [...].06.1974 r. Wskazany stan prawny ma charakter wiążący. To związanie dotyczy osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic oraz zakresu prawa własności (por. wyrok SN z dnia 5 marca 2003 r. III CKN 962/00 Lex nr 78268). Na marginesie należy zauważyć, że stwierdzenie w oparciu o art. 158 § 2 K.p.a., iż kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa nie stanowi odrębnego rodzaju rozstrzygnięcia. Jest to orzeczenie wydawane w ramach postępowania prowadzonego o stwierdzenie nieważności danej decyzji i zapada tylko wówczas, gdy decyzja ta w myśl art. 156 § 2 K.p.a. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wobec tego, także do żądania wydania takiego rozstrzygnięcia zastosowanie znajduje art. 62 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy, który stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Zgodnie zatem z art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 cyt. ustawy, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach o wznowienie postępowania bądź o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 969/10 oraz z dnia 20 grudnia 2011, sygn. Akt II OSK 1920/10). Na marginesie także należy też zauważyć, że kwestia zgodności art. 63 ust. 2 i 3 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. z przepisami Konstytucji RP była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wiążących skład orzekający w niniejszej sprawie wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 oraz z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż cytowany przepis jest zgodny z art. 2, art. 64 , art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. K.p.a. w obecnie obowiązującym brzmieniu przewiduje wzruszalność decyzji administracyjnych w nieograniczonym czasie, m.in. na podstawie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Konstytucyjność takiej regulacji zakwestionował jednak Trybunał Konstytucyjny w niedawnym wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Trybunał od dawna prezentował stanowisko, zgodnie z którym prawo cywilne zapewnia ochronę tym, którzy korzystają z przysługującego im prawa. Pogląd ten jest powszechnie aprobowany w demokratycznych państwach prawa (por. wypowiedzi TK w wyroku z dnia 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98). Najbardziej wyrazistym przejawem aktualności tej zasady jest możliwość nabycia własności nieruchomości przez samoistnego posiadacza w drodze zasiedzenia. Do tej zasady nawiązywała też ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wydane na jej podstawie ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwością skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, nadających własność gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, jak wywiódł Trybunał, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej (stanowisko to podzielił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99). Ze wskazanych przyczyn, wobec bezzasadności zarzutów skargi i braku podstaw, które należałoby uwzględnić z urzędu, niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.