II SA/Wa 2263/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wpisania do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze – oddala skargę – Pismem z [...] lutego 2011 r. W. N. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy o interwencję w sprawie nieumieszczenia go jako funkcjonariusza Straży Ochrony Kolei w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach. Po przeprowadzeniu kontroli Inspektor Pracy decyzją z [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z [...] lutego 2011 r. o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organ podał, że pomiędzy pracodawcą PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. – Komenda Główna Straży Ochrony Kolei z siedzibą w W. a skarżącym powstał spór o umieszczenie określonego stanowiska pracy w wykazie prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, który to spór nie może być rozstrzygany przez organy PIP. Sprawa nie dotyczy bowiem jedynie pominięcia określonego pracownika w ewidencji, ale kwestii czy określone stanowisko pracy, tj. stanowisko dyżurnego zmiany SOK powinno być zakwalifikowane do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze występujących u pracodawcy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że zakwalifikowanie stanowiska dyżurnego zmiany do prac o szczególnym charakterze, a pracowanie na stanowisku gdzie praca jest zaliczana do prac o szczególnym charakterze, to są dwie różne sprawy. W ocenie skarżącego okres jego pracy od [...] marca 2011 r. do [...] marca 2012 r. powinien być zaliczony przez pracodawcę do okresu pracy w szczególnych warunkach i za ten okres powinny być odprowadzone składki na Fundusz Emerytur Pomostowych. Decyzją z [...] października 2014 r. Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając, że wynika z nich brak umocowania dla organów inspekcji pracy do dokonywania ustaleń jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych. To pracodawca określa wykaz stanowisk pracy, na których – w jego zakładzie pracy – wykonywane są prace o szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych). Jest podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Prawidłowość zaliczenia faktycznie istniejących stanowisk do wykazu stanowisk nie jest objęta kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy (art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych). W postępowaniu kontrolnym inspekcja pracy nie może przesądzać o okolicznościach decydujących o objęciu pracownika obowiązkami wynikającymi z przepisów emerytalnych. W przypadku, gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę lub uprawniony organ do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ PIP obowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rolą organu PIP jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie gdy spór został już rozstrzygnięty a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy organ wskazał, że stanowisko pracy, które zajmuje skarżący, tzn. stanowisko dyżurnego zmiany, nie zostało zaliczone przez pracodawcę do wykazu stanowisk, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W takim stanie faktycznym uznanie czy praca wykonywana przez skarżącego powinna zostać zakwalifikowana do prac wykonywanych w szczególnych warunkach czy też prac o szczególnym charakterze, wykracza poza zakres kompetencji organu PIP i dlatego też zasadnym było umorzenie postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 266 § 1 kodeksy pracy spory o roszczenia ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, polegające na jego dowolnej interpretacji w zakresie przesłanek skutkujących umieszczeniem pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, co miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie pracodawcy umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach o szczególnym charakterze W ocenie skarżącego pracując na stanowisku dyżurnego zmiany w pełnym wymiarze czasu pracy powinien być umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze i w związku z tym powinny być odprowadzane składki na FEP. Jako naruszające przepisy ustawy skarżący uznał podział funkcjonariuszy na administracyjnych i operacyjnych, co nastąpiło w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinni odpowiadać funkcjonariusze straży ochrony kolei (Dz. U. Nr 232, poz. 2332). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że spór jaki powstał pomiędzy pracodawcą a skarżącym nie mógł zostać rozstrzygnięty arbitralnie przez organy PIP, gdyż sprawa nie dotyczy jedynie pominięcia w ewidencji określonego pracownika, ale kwestii czy określone stanowiska, tj. stanowisko dyżurnego zmiany SOK powinno być zakwalifikowane do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze występujących u pracodawcy. Do stanowiska organu przyłączył się uczestnik postępowania PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Komenda Główna Straży Ochrony Kolei z siedzibą w W., również wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnik wyjaśnił dodatkowo, iż pracodawca nie umieścił w wykazie stanowiska dyżurnego zmiany, ponieważ funkcjonariusz zatrudniony na tym stanowisku nie spełnia wszystkich ustawowych przesłanek uprawniających do emerytury pomostowej. Wynika to z zakresu obowiązków i miejsca wykonywania pracy przez tego funkcjonariusza. Podkreślił, że prawidłowość zaliczenia faktycznie istniejących stanowisk do wykazu stanowisk pracy, na których w danym zakładzie pracy wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie jest objęta kontrolą PIP. Właściwość organów PIP w zakresie stosowania środków prawnych, o których mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznaczona została przepisami ustawy o emeryturach pomostowych. Właściwość ta została ograniczona do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna – nie wymaga weryfikacji stanowiska pracy, w oparciu o kryteria wynikające z przepisów ustawy o emeryturach pomostowych. Merytoryczny spór pomiędzy pracownikiem a pracodawcą w kwestii oceny charakteru wykonywanej na danym stanowisku pracy jest sporem, do którego rozwiązanie właściwym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów, odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w W. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi: centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (pkt 1), centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP (pkt 2). Natomiast płatnik składek jest obowiązany prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 1) oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2 (art. 41 ust. 4 pkt 2). W myśl art. 41 ust. 5 ustawy, płatnik składek obowiązany jest powiadomić pracowników o dokonaniu wpisu do ewidencji, o której mowa w ust. 4. Jednocześnie art. 41 ust. 6 ustawy stanowi, że "w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy". Z powyższym zapisem ustawowym koresponduje zaś treść art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.), zgodnie z którym, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Artykuł 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz. Zatem podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca (płatnik składek). To pracodawca tworzy bowiem wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie. W art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji, środek ochrony prawnej – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy. W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w cyt. art. 11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w tym uprawniony jest do nakazania wpisania pracownika do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli ustali, że pracownik nie został w ewidencji ujęty, a powinien w niej figurować. Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, właściwym do kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że sporny charakter sprawy zakwalifikowania pracy skarżącego do prac o szczególnym charakterze wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym, ewentualnie także przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, w przypadku wniesienia odwołania, winno dojść do ustalenia, czy praca wykonywana przez skarżącego jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych. Sprawa ta wykracza bowiem poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy. Na podkreślenie przy tym zasługuje, że powyższe stanowisko jest ugruntowane tak w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2012 r., II SA/Wa 1153/12, wyrok WSA w Poznaniu z 29 września 2011 r., II SA/Po 545/11wyroki NSA z 20 marca 2014, I OSK 346/13, z 8 stycznia 2015 r., I OSK 3032/13, CBOSA) W rozpoznawanej sprawie skarżący uważa, że wykonuje prace o szczególnym charakterze. W tej sytuacji faktycznej sprawa ewentualnego uznania, czy praca wykonywana przez skarżącego powinna zostać uznana za pracę w szczególnych warunkach (prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się) wykracza poza zakres kompetencji organów PIP. Uzasadniało to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Postępowanie jest bezprzedmiotowe m. in., jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy, 2003/6/25). W sytuacji, gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę albo uprawniony organ do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organy Państwowej Inspekcji Pracy obowiązane są zatem umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, stwierdzając brak podstaw prawnych do wydania decyzji nakazującej umieszczenie przez pracodawcę określonego stanowiska pracy do wykazu stanowisk, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W postępowaniu kontrolnym, zainicjowanym przez pracownika skargą na pracodawcę, inspekcja pracy nie może rozstrzygać o charakterze jego pracy i przesądzać o okolicznościach decydujących o objęciu pracownika obowiązkami wynikającymi z przepisów emerytalnych. Rolą inspekcji jest wyłącznie orzekanie o istnieniu bądź nieistnieniu naruszenia obowiązku ewidencyjno - sprawozdawczego przez pracodawcę (por. wyroki NSA z 27 października 2015 r., I OSK 588/14, I OSK 920/14, I OSK 921/14). Podkreślić przy tym należy, iż odmienna wykładnia przepisów analizowanych ustaw prowadziłaby do sytuacji, w której w przypadku sporu pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą o podleganiu przez danego, konkretnego pracownika regulacjom określonym w ustawie o emeryturach pomostowych, co wiąże się z określonymi konsekwencjami dla pracodawcy wyrażającymi się w konieczności uiszczania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, a więc o zagadnieniu wprost należącym do materii ubezpieczeń społecznych, można by rozstrzygać w dwóch konkurencyjnych, niezależnych od siebie trybach, to jest w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy, toczącym się na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz w postępowaniu przez Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, toczącym się na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 40 ust. 7 ustawy o emeryturach pomostowych, które to tryby przewidują odmienne środki zaskarżenia i co szczególnie istotne, zasadniczo odmienne formy sądowej kontroli zapadłych rozstrzygnięć, sprawowanej w pierwszym przypadku przez sądy administracyjne, a w drugim przez sądy powszechne. Taka sytuacja byłaby zaś nie do pogodzenia z zasadą racjonalności prawodawcy, bowiem rodziłaby ryzyko zapadnięcia w tej samej sprawie sprzecznych rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 345/11 z 9 października 2011 r., opubl. CBOSA ). W świetle powyższych rozważań, za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcia organów umarzające postępowanie. Skoro bowiem zajmowane przez skarżącego stanowisko pracy nie zostało zaliczone przez pracodawcę albo uprawniony organ do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, inspektor pracy obowiązany był umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.