II OSK 647/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 949/15 w sprawie ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 949/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę V. sp. z o.o. w Proszowicach na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 K.p.a., odmówił skarżącej Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", P. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], nakazującej inwestorowi – V. sp. z o.o. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem o nieregularnym kształcie – całość podpiwniczona, na terenie działki [...] w miejscowości L., gm. G. nad D.. W uzasadnieniu WINB wskazał, że przesyłka zawierająca ww. decyzję o nakazie rozbiórki, skierowana do ww. Spółki nie została podjęta w ustawowym terminie. W związku z tym została zwrócona do nadawcy – PINB w dniu 6 marca 2014 r. W dniu 19 maja 2014 r. w siedzibie PINB stawił się wiceprezes zarządu ww. Spółki, który zapoznał się z aktami sprawy i sporządził ich fotokopie. W ocenie organu przesyłka została skutecznie doręczona w trybie art. 44 K.p.a. pełnomocnikowi skarżącej Spółki z upływem 5 marca 2014 r., co oznacza, że termin do wniesienia odwołania dla tej Spółki kończył się wraz z upływem 19 marca 2014 r. Z akt sprawy wynika, że strona dowiedziała się o fakcie skierowania do niej decyzji podczas przeglądania akt sprawy przez wiceprezesa zarządu skarżącej Spółki. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony w dniu 20 maja 2014 r., w którym wskazano na przyczynę uchybienia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. A mianowicie wskazano, że w nieruchomości, w której znajduje się pocztowa skrzynka oddawcza, w której umieszczane były awiza dotyczące doręczenia decyzji, doszło na przełomie lutego i marca 2014 r. kilkukrotnie do aktów wandalizmu polegających na niszczeniu korytarza, w tym skrzynek pocztowych oraz zaboru ich zawartości. Można jedynie przypuszczać, że do zniszczenia pocztowych skrzynek oddawczych oraz zapewne, zaboru ich zawartości mogło dojść w ramach zemsty lub w związku z odbywającymi się w budynku libacjami alkoholowymi. Niemniej, powołana okoliczność sprawiła, że do skarżącej nie doszła informacja o fakcie awizowania skierowanych do niej przesyłek zawierających decyzję. Zdaniem organu, dołączone do odwołania decyzje Prezydenta Miasta K. oraz wyrok Sądu Rejonowego [...] potwierdzają, że już w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała wiedzę o osobach zamieszkujących budynek przy ul. [...] w K. i możliwości wystąpienia trudności w doręczeniu korespondencji. Strona skarżąca mając powyższą wiedzę ustanowiła pełnomocnika – L. S. zamieszkującego na terenie Republiki Słowacji. L. S., który poinformował PINB o adresie do korespondencji, wskazując adres: ul. [...] w K.. Mając na uwadze, że pełnomocnik strony powinien być w stałym kontakcie z mocodawcą, skarżąca powinna posiadać wiedzę o wskazanym adresie do korespondencji. Organ I instancji zgodnie z art. 40 § 1 i § 2 oraz § 4 K.p.a. doręczył prawidłowo decyzję na adres wskazany przez pełnomocnika. Tym samym uczynił zadość ww. przepisom. Organ wskazał, że strona skarżąca, ustanawiając pełnomocnika do jej reprezentowania, sama zdecydowała o sposobie udziału w każdym stadium postępowania. Zatem niedopełnienie staranności pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym może być przedmiotem postępowania cywilnego. Zdaniem organu, wskazane we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania okoliczności, tj. zniszczenie skrzynek pocztowych oraz prawdopodobny zabór ich zawartości nie stanowią okoliczności mieszczącej się w przesłance braku winy w uchybieniu terminowi, albowiem jak wskazano powyżej na podstawie dołączonych do wniosku o przywrócenie terminu decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2011 r., znak: [...], strona skarżąca wiedziała, kto zamieszkuje w ww. nieruchomości przy ul. [...] w K.. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca ma siedzibę w P. przy ul. [...]. Wobec powyższego skarżąca lub jej pełnomocnik mogli wskazać jako adres do doręczeń ww. adres siedziby Spółki. Następnie [...] WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 K.p.a. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie V. sp. z o.o., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z § 3 K.p.a.; art. 58 § 1 K.p.a.; art. 58 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 949/15, oddalając skargę, wskazał, że art. 44 K.p.a. zakłada fikcję doręczenia. Unormowana w tym przepisie instytucja fikcji doręczenia sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Wynika to z faktu, że strona miała możliwość odbioru skierowanej do niej przesyłki, ale z niej nie skorzystała. Z akt administracyjnych wynika, że w związku z nieobecnością adresata (tj. ustanowionego w sprawie pełnomocnika – art. 40 § 2 K.p.a.) w miejscu zamieszkania, przesyłka zawierająca odpis decyzji była dwukrotnie awizowana (w dniach 19 lutego 2014 r. oraz 27 lutego 2014 r.) oraz pozostawiona w placówce pocztowej. Należało więc przyjąć, że przesyłka ta została skutecznie doręczona stronie skarżącej w dniu 5 marca 2014 r., tj. z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej. Sąd, przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi w pierwszej kolejności zauważył, że strona skarżąca nie kwestionuje faktu wniesienia odwołania po terminie. W dniu 20 maja 2014 r. strona skarżąca wniosła do organu odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia i wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. W ocenie Sądu, organ słusznie uznał, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak jej winy w uchybieniu terminu (art. 58 § 1 K.p.a.). Kryterium braku winy wiąże się bowiem z koniecznością dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, a powołane przez stronę okoliczności nie wskazują na to, że niedokonanie czynności w ustawowym terminie spowodowane było przeszkodą nie do przezwyciężenia przy dochowaniu najwyższej staranności. Za okoliczność braku winy w uchybieniu terminu nie może być uznany powołany przez stronę skarżącą fakt, że nie odebrano dwukrotnie awizowanej przesyłki zawierającej decyzję, ponieważ w skrzynce oddawczej awizo nie było. Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się prawidłowo awizowana przesyłka zawierająca tą decyzję. Stwierdzenie strony skarżącej, że w wyniku zniszczenia skrzynki pocztowej mogło dojść do niedoręczenia awiza może być uznane jedynie za przypuszczenie. Natomiast, aby przyznać mu charakter faktu, adresat przesyłki musi uprawdopodobnić, że tak było rzeczywiście. Nawet dołączona do odwołania dokumentacja fotograficzna nie potwierdza stanowiska strony skarżącej dotyczącego fatalnego stanu technicznego skrzynki oddawczej. Nie wiadomo kiedy zdjęcia zostały wykonanie. Strona skarżąca, podnosząc ten argument jako okoliczność eskulpującą ją od winy w uchybieniu terminu, nie kwestionowała, że nie podjęto żadnych działań, aby naprawić uszkodzoną skrzynkę. Gdyby nawet przyjąć, że uszkodzona skrzynka była przyczyną nie odebrania przez stronę skarżącą kierowanej do niej przesyłki, to i tak niedbalstwo strony w zaniechaniu przeciwdziałania takiej sytuacji przemawia na jej niekorzyść. Ponadto strona skarżąca podniosła w odwołaniu, że w nieruchomości, w której znajduje się skrzynka pocztowa, w której umieszczane były awiza, doszło na przełomie lutego i marca 2014 r. kilkakrotnie do aktów wandalizmu polegających na niszczeniu korytarza w tym skrzynek pocztowych i najprawdopodobniej do zaboru ich zawartości. Strona skarżąca miała więc świadomość uszkodzenia skrzynki, nie podjęła jednak żadnych działań, aby ją naprawić. Z akt nie wynika też, aby strona skarżąca zgłosiła akty wandalizmu Policji. Wiedziała też o toczącym się postępowaniu administracyjnym w jej sprawie, w związku z tym mogła i powinna liczyć się z możliwością skierowania do niej korespondencji. Takiej zapobiegliwości stanowiącej elementarny przejaw przeciętnej staranności procesowej strona skarżąca jednak nie wykazała. Ponadto nie można nie zauważyć, że uszkodzenie skrzynki nie było nagłą ani nieusuwalną przeszkodą, a taki stan rzeczy strona skarżąca świadomie tolerowała. Przywrócenie terminu tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego, tym bardziej, że jak wynika z adnotacji znajdujących się na zwróconej do Sądu przesyłce była ona dwukrotnie, prawidłowo awizowana. W każdej takiej sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo to nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej. (por. postanowienie NSA z 27 września 2012 r., I FZ 292/12). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła V. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi oraz nieuchylenie przez WSA w Krakowie zaskarżonego doń rozstrzygnięcia, mimo że obarczone ono było naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na wadliwym przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB nastąpiło bez jej winy; - art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z: a) art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie złożonej skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasad rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w praworządnym państwie prawa, co przejawiło się w bezzasadnym przyjęciu przez organ, że w określonym działaniu lub zaniechaniu strony postępowania administracyjnego strona ta nie ponosi winy możliwe jest jedynie wówczas, gdy strona ta przewidzi wszelkie okoliczności mogące zaistnieć w danym stanie faktycznym; b) art. 8 K.p.a. przez nieuwzględnienie złożonej skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady budowania zaufania do władzy publicznej, co przejawiło się w uznaniowym, niepopartym wszechstronną merytoryczną kontrolą, przyjęciu, że strona postępowania mogła w niniejszej sprawie przewidzieć, że będące lokatorami jej nieruchomości osoby dopuszczą się aktu wandalizmu, niszcząc skrzynkę pocztową, w której odbierana być miała korespondencja pochodząca od organu; - art. 9 K.p.a. przez nieuwzględnienie złożonej skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady informowania stron o istotnych dla nich okolicznościach faktycznych, co przejawiło się w pominięciu przez organ wskazania skarżącej okoliczności, które w ocenie organu budzą wątpliwości, a których wykazanie determinuje uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach tej sprawy skarżąca Spółka nie wykazała aby do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło bez jej winy. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. to brak winy w uchybieniu terminu stanowi przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. Sąd trafnie wskazał, że przywołana w tym zakresie argumentacja dotycząca zniszczenia skrzynki pocztowej nie jest wystarczająca do stwierdzenia czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony skarżącej. Należy wskazać, że przywołanie samej w sobie okoliczności, że doszło do zniszczenia skrzynki pocztowej jest niewystarczające do uwzględnienia argumentacji skarżącej Spółki, uznając, że niedoręczenie awiza może być uznane jedynie za przypuszczenie. Ocena taka wynika bowiem z tego, że skarżąca Spółka nie wykazała aby wskazywane uszkodzenie skrzynki miało rzeczywiście miejsce w okresie dokonywania dwukrotnej awizacji przesyłki. Nie przedstawiono na tę okoliczność żadnych miarodajnych dowodów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że w stosownym okresie skrzynka uległa zniszczeniu, co z kolei mogłoby doprowadzić do zaginięcia dwukrotnego awiza. Przedstawiono jedynie zdjęcia, z których nie wynika, aby skrzynka w ww. okresie rzeczywiście była przedmiotem ogólno pojętego aktu wandalizmu. Na zdjęciach widnieją jedynie otwarte skrzynki, co nie potwierdza faktu ich zniszczenia. Skarżąca Spółka nie potwierdziła, że wszczynała postępowania reklamacyjne dotyczące doręczanych przesyłek do uszkodzonej skrzynki, jak i nie zgłosiła aktu wandalizmu na Policją. W związku z tym należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zawiadomienia (awiza) o przesyłce adresowanej do pełnomocnika skarżącej Spółki zawierającej decyzję PINB, a pozostawione w placówce pocztowej, zostały umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej, co potwierdzają adnotacje doręczyciela znajdujące się na przesyłce. Wskazać w tym miejscu trzeba, że domniemanie doręczenia przesyłki wynikające z art. 44 K.p.a. może być obalone wówczas, gdy adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia nie są zgodne z rzeczywistością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności przedstawione w skardze kasacyjnej nie stanowią obalenia tego domniemania. Twierdzenia skarżącej Spółki o dysfunkcyjności skrzynki korespondencyjnej z powodu uszkodzenia nie zostały bowiem w wystarczający sposób udowodnione. Po pierwsze, wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, jak długo skrzynka pozostawała zdewastowana i kiedy konkretnie wykonano zdjęcia uszkodzonej skrzynki. Po drugie, jeżeli strona skarżąca jest przekonana, że awiza nie odebrała z uwagi na jego brak w skrzynce, to powinna wyjaśnić przyczyny takiego stanu rzeczy we właściwym urzędzie pocztowym. Tymczasem strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność, że podjęła takie działania (nie wykazali np., że wszczęli postępowanie reklamacyjne). W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do podważania skuteczności doręczenia przesyłki zawierającej decyzję PINB w sposób przewidziany w art. 44 K.p.a. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że przesyłka zawierająca ww. decyzję była awizowana prawidłowo. W konsekwencji przyjąć należy, że istniały podstawy do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skoro skarżąca Spółka nie wykazała aby do uchybienia terminu doszło bez jej winy. Jak wynika z powyższego, w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie naruszono zasad postępowania wynikających z art. 7 i art. 8 K.p.a. Wzięto bowiem pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącą Spółkę. Stosowana zaś ocena wypowiedziana w odniesieniu do tych okoliczności – negatywna dla skarżącej Spółki – nie oznacza, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Odnośnie zaś zasady wynikającej z art. 9 K.p.a. (informowania stron) należy wskazać, że w ramach tej zasady nie jest rolą organu zastępowanie strony postępowania i wskazywanie na kierunek określonego wnioskowania co do okoliczności stanowiących np. podstawę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. To strona postępowania, która wywodzi określone twierdzenia w trakcie postępowania administracyjnego ma wskazać istnienie okoliczności, które mogą być podstawą do stwierdzenia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony postępowania. Mając powyższe na względzie, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. należało uznać jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.