II OSK 146/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 890/15 w sprawie ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 890/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Należy wskazać, że wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest konsekwencją wcześniej toczącego się w sprawie postępowania, w której zapadła ostateczna decyzja SKO w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (w sprawie dotyczącej ww. decyzji SKO z [...] kwietnia 2014 r. zapadł w dniu 10 października 2014 r. przed WSA w Warszawie wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 1237/14 oddalający skargę, od którego została wniesiona skarga kasacyjna do NSA zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 54/15). W związku z ww. decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r., Burmistrz Miasta G. przeprowadził w dniu 24 września 2014 r. kolejne oględziny w sprawie, a w dniu 27 października 2014 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W tym samym dniu do akt sprawy wpłynęło pismo U. P. z jej stanowiskiem w sprawie. W dniu 29 października 2014 r. do akt sprawy dołączono kopie dokumentów znajdujących się w archiwum Urzędu Miasta G.. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], Burmistrz Miasta G. odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości o nr [...], do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. do rozebrania ogrodzenia tej nieruchomości, od strony nieruchomości o nr [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania w sprawie, dokonał analizy zgromadzonych dokumentów, dochodząc do konkluzji, że materiał ten jest wystarczający do stwierdzenia, że działania podjęte przez właścicieli nieruchomości o nr [...], polegające na wybudowaniu ogrodzenia, nie spowodowały zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...]. Ponadto organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że powodem zmian stanu wody na działce nr [...] nie są działania podjęte i wykonane przez właściciela działki nr [...], polegające na wybudowaniu ogrodzenia działki nr [...]. Wybudowane ogrodzenie uwidoczniło jedynie problem związany z odprowadzaniem wód z działki nr [...]. Gdyby nie dokonano uprzednio zmian w kierunku odpływu wody z działki nr [...], to w ocenie organu, nie doszłoby do powstania przedmiotowego rozlewiska. Występujące na działce nr [...] rozlewisko powstało w wyniku działań podjętych przez poprzedniego właściciela tej działki. Działania te doprowadziły do zmiany kierunku odpływu wody ze źródła znajdującego się na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...]. W ocenie organu I instancji, taki stan rzeczy nie stanowi podstawy do nałożenia na właściciela nieruchomości o nr [...] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli D. K., R. K. i G. K.. Zaskarżoną decyzją SKO w S. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. P., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 136, art. 84, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 890/15, oddalając skargę wskazał, że na istotę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., która nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Sąd przywołał treść art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), wskazując, że wynika z niego ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. W ocenie Sądu, organ I instancji nie przeprowadził oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w związku z podjęciem działań przez skarżącą polegających na wybudowaniu przez nią betonowego ogrodzenia. W tym zakresie podzielił pogląd Kolegium, że materiał poddany ocenie przez organ I instancji odnosił się do okresu sprzed wybudowania ogrodzenia przez skarżącą i nie mógł mieć znaczenia dla oceny skutków jego wzniesienia w przedmiotowej sprawie. Z analizy akt wynika, że większość materiału dowodowego zgromadzonego i ocenionego przez organ I instancji dotyczy postępowania Nr [...], prowadzonego przez Burmistrza Miasta G., z wniosku skarżącej o zaprzestanie zalewania jej nieruchomości nr [...] wodami pochodzącymi z działki o nr ew. [...]. Postępowanie to zostało zakończone przed organem I instancji wydaniem decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., w której odmówiono zobowiązania R. K., D. K. i G. K. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] położonej w G. przy ul. [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w S. z [...] listopada 2014 r. Wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 218/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tą decyzję (od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna do NSA zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1909/15). W ocenie Sądu, ustaleniu w przedmiotowej sprawie powinno podlegać, jak wybudowane ogrodzenie wpłynęło na stosunki wodne. W ocenie Sądu, stan faktyczny nie został ustalony przez organ I instancji w sposób należyty, a tylko precyzyjne ustalenie stanu faktycznego umożliwi organowi właściwe rozstrzygnięcie sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Organ I instancji dokonując analizy żądania wnioskodawców oparł się na stanie faktycznym właściwym tylko dla postępowania toczącego się z wniosku skarżącej. Tym samym organ I instancji swoją argumentację w dużej mierze wywiódł z opinii sporządzonej przez firmę R. Sp. z o.o., która wskazała na rozwiązanie problemu z naruszeniem stosunków wodnych przez wybudowanie ścianki szczelnej o wysokości 2 m wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] na odcinku ok. 100 m. W kontrolowanej sprawie wnioskodawcy oraz ich pełnomocnik wykazali, że doszło do wymiernych szkód powstałych na działce nr [...] w G., które to szkody, w ocenie organu II instancji, wiążą się z wybudowaniem ogrodzenia na granicy ich działki z działką nr [...]. Zdaniem Kolegium, wnioskodawcy wykazali, że tego rodzaju rozlewisko nie istniało wcześniej na ich gruncie, a zaobserwowali je po wykonaniu prac związanych z budową ogrodzenia. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie należy ustalić, jaki był stan nieruchomości przed dokonanymi na nich zmianami, na których miało dojść do zmian powodujących zakłócenie stosunków wodnych, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, w jaki sposób woda ta była odprowadzana, czy doszło do zmiany stanu wody, zmiany intensywności jej odpływu, zatrzymania wody na gruncie, a jeśli tak – kto jest sprawcą i na czym polegała zmiana stanu wody, w wyniku jakich konkretnych działań do niej doszło, i wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i w jakim zakresie. Poprawnie ustalona podstawa faktyczna rozstrzygnięcia może prowadzić do prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji podjęcia rozstrzygnięcia. Zasadnie zatem organ odwoławczy podniósł, że w celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, niezbędne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, gdyż bez wiadomości specjalnych nie sposób ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, według którego przeprowadzone ponownie w sprawie postępowanie dowodowe, które ograniczyło się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowych nieruchomości oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że wybudowanie ogrodzenia betonowego nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych. W ocenie Sądu, zasadnie SKO w S. zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. i uznało za właściwe przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że organ I instancji nie wyjaśnił rzetelnie jaki był stan gruntu przy granicy z nieruchomością nr [...] przed wykonaniem ogrodzenia, a w konsekwencji, czy do powstania rozlewiska doszło faktycznie po jego wybudowaniu czy też przed. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że jedynie rzetelne i całościowe wyjaśnienie ww. kwestii przez organ I instancji może przyczynić się do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tym samym zasadnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, ani wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, czy też wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła U. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona przez to, że organ II instancji nie powinien wydać decyzji kasatoryjnej gdyż nie wymagał tego zakres postępowania, a samo uzupełniające postępowanie dowodowe mogło i powinno być skutecznie przeprowadzone przez organ II instancji przez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, co doprowadziłoby do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. albo art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona przez to, że organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której powinien on uzupełnić postępowanie dowodowe i orzec co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2) albo utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1), a tym samym rozstrzygnięcie organu II instancji powinno być uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a to wszystko przy uwzględnieniu zasady szybkości oraz prostoty postępowania administracyjnego; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna ona być uwzględniona, a tym samym rozstrzygnięcie organu II instancji powinno być uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi II instancji; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez dokonanie przez WSA w Warszawie nieprawidłowej kontroli legalności działania administracji publicznej, a to przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona przy rozważaniu zarzutów stawianych decyzji organowi II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymaga wyjaśnienia czy naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w tym zakresie świadczą o błędnym sformułowaniu zarzutów, co oznacza, że już chociażby z tego względu nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W tej zaś sprawie tylko jeden zarzut skargi kasacyjnej owy istotny wpływ na wynik sprawy wiąże z zasadą szybkości postępowania. Jednak stwierdzone w sprawie braki w postępowaniu dowodowym obniżają skuteczność oddziaływania wskazywanej w skardze kasacyjnej zasady postępowania administracyjnego i czynią uzasadnionym zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W odniesieniu do zarzutów dotyczących sporządzenia dodatkowej opinii biegłego i możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w ramach art. 136 K.p.a., wskazania wymaga, że konieczność uzyskania w sprawie dodatkowego specjalistycznego dowodu jest wynikiem tego, że postępowanie organu I instancji zostało oparte w głównej mierze na materiale dowodowym wytworzonym na potrzeby innej sprawy, tj. szkody na działce na [...] w wyniku znajdującego się na działce nr [...] źródła wody. Ponadto kolejne oględziny i rozprawa administracyjna nie wniosły nic nowego do sprawy, aby można było wykluczyć wpływ wybudowanego ogrodzenia na naruszenie stosunków wodnych. Na te aspekty postępowania wyjaśniającego zwrócił uwagę zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem zupełnie innej okoliczność, tj. zalewania działki nr [...] w wyniku wybudowanego ogrodzenia działki nr [...]. Z oczywistych zatem względów nie można uznać, że w tej sprawie wystarczające byłoby uzupełnienie materiału dowodowego przez organ II instancji. Uzyskanie dowodu, który miałby służyć tylko na użytek tej sprawy – bo na ocenę tego jakie skutki wynikają z wybudowanego ogrodzenia na stosunki wodne, pozbawione byłoby oceny w ramach postępowania dwuinstancyjnego. Powodowałoby więc naruszenie tej zasady. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że konieczność uzyskania opinii biegłego uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Istotne jest bowiem to jaką rolę spełnia to ogrodzenie w kontekście spływu wody na działce nr [...], a więc także z uwzględnieniem funkcjonującego na tej działce źródła wody. Między innymi istotne jest w jaki sposób woda ta była odprowadzana, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Nie jest bowiem kwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenie Sądu I instancji, zgodnie z którym przed wybudowaniem przedmiotowego ogrodzenia nie dochodziło do szkody na działce nr [...]. Z tego względu Sąd I instancji zasadnie ocenił, że ustaleniu w przedmiotowej sprawie powinno podlegać, jak wybudowane ogrodzenie wpłynęło na stosunki wodne, a więc też na odprowadzanie wody ze źródła, co także powinno następować w sposób zgodny z prawem – co wymaga oceny również przez pryzmat przepisów Prawa wodnego. Zmiana stanu nieruchomości nie odnosi się tylko do faktycznego stanu, lecz także – a czasami nawet przede wszystkim – do jego stanu prawnego. Mamy więc do czynienia ze sprawą skomplikowaną, co uzasadnia uzyskanie dowodu biegłego, gdyż bez wiadomości specjalnych nie sposób ocenić czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Z tych względów Sąd I instancji miał podstawy do zaakceptowania stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym organ I instancji nie wyjaśnił rzetelnie jaki był stan gruntu przy granicy z nieruchomością nr 6423 przed wykonaniem ogrodzenia, a w konsekwencji, czy do powstania rozlewiska doszło faktycznie po jego wybudowaniu czy też przed. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Z powyższego wynika, że przedmiotowa sprawa wymaga wyjaśnia co do istoty, tj. z punktu widzenia skutków wybudowanego ogrodzenia. Inne zaś dowody dopuszczone w sprawie, np. dotyczące innej sprawy, mogą odgrywać jedynie funkcję uzupełniającą, a nie wiodącą, jak to miało miejsce w dotychczas prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyjaśnił dlaczego nie uznał ustaleń organu I instancji. Były to bowiem ustalenia jednostronne, bo z punktu widzenia zabezpieczenia interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, a nie właścicieli, którzy w niniejszej sprawie wystąpili ze stosownym wnioskiem w związku z zaistniałą na ich działce szkodą. Nie można zatem dopatrzeć się aby Sąd I instancji z istotnym naruszeniem prawa procesowego dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, skoro w tej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności. W tych warunkach Sąd I instancji zasadnie nie uwzględnił skargi, ponieważ w tym zakresie pierwszorzędne znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej, wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 136, art. 140, art. 138 § 2, art. 77 § 1, art. 7, art. 107 § 3 i art. 12 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.