II OSK 31/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1000/15 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1000/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał R. i S. S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku letniskowego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości O., gm. S. Po rozpatrzeniu odwołania S. S. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. S. S. wnioskiem z dnia 6 marca 2015 r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż na ww. działce znajduje się obiekt budowlany składający się z przyczepy o wymiarze rzutu 2,90m x 8,00m z dachem łukowym, obudowy z płyt brukowych i zadaszonego wejścia od strony zachodniej obiektu. Zadaszenie wsparte na dwóch słupkach stalowych o wymiarze rzutu 0,80m x 0,85m. Wewnątrz przyczepy wydzielone są pomieszczenia o funkcji łazienki z w.c. i umywalką oraz pokój z aneksem kuchennym. Przedmiotowy obiekt postawiony na dwóch kołach oraz stemplach stalowych, na narożach przyczepy. Stemple wraz z ramionami stanowią integralną część przyczepy. Obiekt wyposażony jest w instalację sanitarną, wodociągową i elektryczną. Przyczepa wokół obłożona jest płytami brukowymi, stanowiącymi obudowę. W dniu kontroli S. S. oświadczył, że przyczepa kempingowa typu "SANTANA" została przyprowadzona i rozłożona około 2008 r. Stemple stalowe są integralną częścią przyczepy, które są rozkładane na czas postoju aby uniknąć systemu kolebkowego. Płyty brukowe to osłona przeciwko gryzoniom. Zadaszenie nad wejściem jest składane lub demontowane na czas podróży. Na podstawie poczynionych ustaleń, przedmiotowy obiekt został zakwalifikowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego. Na realizację tego obiektu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim wszczął postępowanie na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], znak: [...], wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku letniskowego, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości O., gmina S. oraz nałożył na właścicieli – R. i S. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Zobowiązani obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim nie wykonali. Wobec czego powiatowy organ nadzoru wydał na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego decyzję o nakazie rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. wniósł S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1000/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przedmiotowa przyczepa kempingowa ma charakter tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem. Jednakże, z uwagi na fakt, że od początku jej posadowienia nieprzerwanie przez okres kilku lat pełni funkcję mieszkalno – letniskową uznać należy, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego nie zaliczyły przedmiotowej przyczepy do kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu słusznie zauważyły organy, że sporny obiekt nie należy też do żadnej innej kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wykazali się pozwoleniem na budowę, dlatego organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zbadać, czy usytuowanie przyczepy kempingowej zgodne jest z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego zatem prawidłowo wdrożyły procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Skarżący nie wykonał nałożonych obowiązków umożliwiających legalizację samowoli budowlanej dlatego organ zobowiązany był zastosować art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. wniósł S. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnej oceny wynikającego z akt sprawy jej stanu faktycznego oraz prawnego i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi S. S. od decyzji GINB z dnia [...] marca 2015 r., pomimo że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim wydając decyzje dotyczące skarżącego dopuścili się poważnego naruszenia przepisów postępowania (k.p.a.) wymienionych powyżej, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które stanowiły podstawę do wydania wyroku uchylającego w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia; II. naruszenie prawa materialnego mając istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim i utrzymująca ją w mocy decyzja Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych ujętych w tym przepisie, podczas gdy decyzje te rażąco naruszają następujące przepisy prawa budowlanego: a. art. 3 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przyczepa stanowi obiekt budowlanego w rozumieniu tego przepisu; b. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że ustawienie przyczepy kampingowej na działce rekreacyjnej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; c. art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że ustawienie przyczepy kempingowej nie jest objęte wyłączeniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; d. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez niezasadne wdrożenie procedury legalizacyjnej w stosunku do przyczepy kempingowej skarżącego oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie jej rozbiórki. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a spór w rzeczywistości dotyczy oceny prawnej tego stanu faktycznego. Jest bowiem rzeczą bezsporną, że skarżący na własnej działce ustawił przyczepę kempingową o wymiarach 2,9m x 8,00m . Przyczepa ustawiona została na kołach, oraz stemplach stalowych i jest obłożona płytami brukowymi. Dodatkowo została podłączona do zewnętrznych instalacji wodociągowej, elektrycznej i kanalizacyjnej. Rzeczą bezsporną jest również, że skarżący nie posiada dokumentów świadczących o legalnym postawieniu przyczepy. Ponadto obszar na którym zlokalizowana jest działka na której postawiono przedmiotowa przyczepa nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe okoliczności stanu faktycznego są niekwestionowane. Natomiast sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w rzeczywistości zarzucają nieprawidłowo dokonaną ocenę prawną tego stanu faktycznego, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku. Z ustalonego stanu faktycznego wynika bowiem bezspornie, że przedmiotowa przyczepa kempingowa służy do zaspakajania potrzeb rekreacyjnych w na działce nr [...] na której została ustawiona, a nie służy jako pojazd w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. To skarżący wykorzystując w ten sposób przyczepę kempingową spowodował, że pełni ona funkcję obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprost wskazuje się, że przyczepa kempingowa, służąca do zaspakajania celów rekreacyjno–wypoczynkowych stojąca w jednym miejscu stanowi w istocie obiekt budowlany, a nie pojazd w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (wyroki NSA z dnia 29 maja 2012 r. II OSK 423/11, z dnia 4 grudnia 2012 r. II OSK 1389/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r. , II OSK 779/12). Tym samym organ prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie przepisy prawa budowlanego, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli. Sąd pierwszej instancji, wskazując na podłączenie do przyczepy przyłącza wodociągowego i energetycznego, przystosowanie przyczepy do zamieszkiwania letniskowego i pełnienia funkcji mieszkalno - letniskowej oraz okres usytuowania przyczepy na działce zasadnie uznał, że przedmiotowa przyczepa funkcjonalnie odpowiada obiektowi budowlanemu, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo budowlane. Sposób użytkowania przyczepy i przystosowanie jej do zamieszkiwania letniskowego oraz okres jej funkcjonowania na nieruchomości przesądzają o charakterze tego obiektu jako obiektu budowlanego. Przedmiotowa przyczepa kempingowa w tym przypadku, nie jest też tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z uwagi na warunki określone w tym przepisie. Przyczepy kempingowe służące do innych celów niż to przewidują przepisy ustawy o ruchu drogowym, można zakwalifikować jako tymczasowe obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jednak to też nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do treści art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestor nie dysponuje bowiem ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wykonanego obiektu nie można też zakwalifikować do żadnej z budów wymienionych w art. 29 lub 30 ustawy, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wobec powyższych ustaleń zasadnie organy zastosowały procedurę legalizacyjną. Nieprzedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Nakaz ten w istocie stanowi konsekwencję niewykonania nałożonych postanowieniem z dnia 23 stycznia 2014 r. obowiązków, których celem było umożliwienie legalizacji. Dlatego też, zarzuty skargi kasacyjnej (pkt IIa, IIb i IIc) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust.1 lit. b, art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie zasługują na uwzględnienie. Dodatkowo wskazane w skardze kasacyjnej (pkt I.1) zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. również należało oddalić. Wskazane przepisy k.p.a. odnoszą się do obowiązku organu z zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który to obowiązek, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie został zrealizowany prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Organy orzekające w sprawie zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy pozwalał na dokładne wyjaśnienie sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że znajdujące się w aktach sprawy pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2008 r., na które powołuje się skarżący kasacyjnie, dotyczyło domu drewnianego mieszkalno-letniskowego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7m x 6 m z poddaszem użytkowym i tarasem, a więc dotyczyło zupełnie innego obiektu budowlanego. Odnośnie z kolei naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przepis ten formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. I GSK 938/12). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Sąd pierwszej instancji zasadniczo podzielił pogląd organów, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. Stanowisko Sądu w tym zakresie nie może zostać skutecznie zwalczone zarzutem wadliwego uzasadnienia wydanego wyroku, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom prawa. Dodatkowo należy wskazać, że w pkt IIc skargi kasacyjnej zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego. Trudno jednak się odnieść do tego zarzutu, gdyż nie określono dokładnie o które przepisy art. 29 jak i art. 30 Prawa budowlanego chodziło autorowi skargi kasacyjnej. Art. 29 jak i art. 30 składa się z wielu jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów i liter). Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną wskazując konkretną jednostkę redakcyjną danego przepisu. Rolą Sądu nie jest stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać konkretne zarzuty wskazując naruszenie konkretnych przepisów, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.