VI SA/Wa 1708/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego oddala skargę w całości Uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, stosując art. 74h § 2, 9 i 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164) w związku z art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. L., odmówiła uchylenia bądź zmiany uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu uchwały Komisja podała, że G. L. złożyła wniosek o uchylenie bądź zmianę uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wskazując na naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), w tym: art 74 § 3, poprzez przeprowadzenie egzaminu w sposób niezgodny z zakresem obowiązującej wiedzy, który nie obligował zdających do znajomości orzecznictwa Sądu Najwyższego; art. 74d, poprzez zaniechanie sformułowania w treści zadania problemu prawnego, zastępując poleceniem obligującym zdających do oceny sytuacji podczas, gdy pojęcia te nie są tożsame; art. 71f § 12 pkt 4 lit. "b", poprzez zaniechanie określenia czasu pracy przeznaczonego na rozwiązanie zadania, a brak określenia czasu potrzebnego do opracowania zadania jest utrudnieniem mogącym mieć wpływ na przebieg egzaminu; art. 74e § 4, poprzez dokonanie oceny niezgodnie z ustawową skalą ocen, mimo obowiązku stosowania przedmiotowej skali, a stosowanie ustawowej skali ocen, jeżeli nie eliminuje, to z pewnością w sposób zasadniczy ogranicza luz decyzyjny i ewentualną dowolność; art. 74e § 2, poprzez zaniechanie sprawdzenia sposobu rozstrzygnięcia problemu w opracowanej opinii według ustawowego kryterium poprawności i zgodności z obowiązującą w tym zakresie wiedzą merytoryczną; art. 74h § 12, poprzez uchybienie treści art. 9 kpa w związku z art. 10 kpa, gdyż Komisja, wbrew obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wbrew obowiązkowi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, ujawniła oceny cząstkowe dopiero po podjęciu uchwały. Zdaniem Komisji, wskazywany przez wnioskodawczynię zakres naruszeń jest nieuzasadniony, bowiem w ramach egzaminu opinia prawna przez nią przygotowana nie została oceniona pozytywnie, co wpłynęło na końcową ocenę egzaminu. Uzyskany przez zainteresowaną wynik z egzaminu notarialnego został poddany kontroli instancyjnej ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie włącznie, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 158/11 oddalił skargę G. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, przeprowadzonego w dniach [...] -[...] czerwca 2011 r., z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1969/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez zainteresowaną od powyższego wyroku Sądu I instancji. Prawidłowość uchwały została zatem oceniona, a jej zmiana lub uchylenie nie może wynikać z subiektywnych odczuć strony co do jej niezgodności z prawem. Za zmianą bądź uchyleniem przedmiotowej uchwały winien przemawiać słuszny interes strony, który musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach. Brak w tym zakresie takiej podstawy nie pozwala na zmianę bądź uchylenie ww. uchwały. W ocenie Komisji, również interes społeczny nie przemawia za uchyleniem lub zmianą wskazanej uchwały. Ustawodawca przewidział w art. 74 i art. 75 ww. ustawy – Prawo o notariacie , a także w przepisach wykonawczych, sformalizowany i transparentny tryb sprawdzania, czy kandydat na stanowisko notariusza spełnia wysokie kryteria. Tryb ten dotyczy wszystkich zdających, a zatem naruszenie tego trybu, poprzez próbę doprowadzenia do bezzasadnej ponownej oceny merytorycznej pracy G. L., byłoby niezgodne z interesem społecznym. Powyższą uchwałę G. L. uczyniła przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że trzecia część egzaminu notarialnego w 2010 r. została przeprowadzona w sposób niezgodny z prawem. Zdaniem zainteresowanej, nieprawidłowości polegały na wprowadzeniu orzecznictwa do zakresu wiedzy obowiązującej na egzaminie, na niezgodnym z art. 74d § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie przygotowaniu zadania, opracowaniu opisu istotnych zagadnień sprzecznie z prawem, orzecznictwem oraz literaturą, a także stanem faktycznym podanym w zadaniu przez osoby, których wiedza i doświadczenie miało dać rękojmię prawidłowego przygotowania egzaminu notarialnego, co świadczy o naruszeniu art. 74 § 8 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Strona podniosła, że osoby oceniające trzecią część egzaminu notarialnego w 2010 r. niewątpliwie dopuściły się oczywistego i rażącego naruszenia prawa, co – w jej ocenie – wskazuje z kolei na potrzebę uchylenia lub zmiany kwestionowanej uchwały ze względu na słuszny interes strony i interes społeczny. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 74h § 2, 9 i 12 w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 oraz art. 154 kpa, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę z dnia 5 lipca 2014 r., nie znajdując przesłanek do uwzględniania wniosku. W motywach uchwały Komisja wskazała, że przekonanie G. L., iż jej praca została oceniona niesprawiedliwie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że w sprawie występuje słuszny interes strony, uzasadniający uchylenie bądź zmianę kwestionowanej uchwały. Za takim rozstrzygnięciem nie przemawia także interes społeczny, ponieważ uchwała ta została poddana kontroli instancyjnej i sądowej, a jej wyniki wskazują, że nie narusza ona prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę G. L. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie sprawy w trybie art. 132 kpa, poprzez uchylenie lub zmianę uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2015 r. z uwagi na fakt, że organ – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 kpa w związku z art. 77 i art. 78 kpa – nie podjął czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie wydał postanowienia dowodowego, naruszając tym samym wskazany art. 78 kpa. Skarżąca ponadto zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 154 § 1 kpa, poprzez przyjęcie braku istnienia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego w uchyleniu lub zmianie kwestionowanej uchwały o wyniku egzaminu notarialnego; art. 7, art. 10 i art. 81 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i działaniu wbrew zasadzie dążenia do wyjaśnienia sprawy; art. 107 § 3 kpa, polegające na sporządzeniu uzasadnienia z pominięciem podstawy faktycznej, bez zastosowania określonych w tym przepisie zasad weryfikacji materii dowodowej. W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów ww. ustawy – Prawo o notariacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (decyzji) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści wskazanego przepisu wynika, że jego zastosowanie wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. 1) decyzja ostateczna, której zmiany lub uchylenia domaga się strona postępowania, nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, oraz 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb przewidziany w art. 154 § 1 kpa ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej (uchwały) z jednego tylko punktu widzenia – czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ma więc znaczenia dla dokonywania zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też wydana została z naruszeniem prawa, a tego w rozpoznawanej sprawie w istocie domaga się skarżąca. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może bowiem polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 kpa stawałoby się konkurencyjne wobec zwykłego postępowania i byłoby w rzeczy samej niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w III instancji. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 kpa nie jest więc – do czego zmierza skarżąca – kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu notarialnego. Dlatego zarzuty skargi odnoszące się do rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji – uchwale Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej uchwały tej Komisji z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanej w trybie art. 154 § 1 kpa. Z przepisu art. 154 § 1 kpa wynika, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Uchylenie bądź zmiana decyzji pozostawione są zatem uznaniu organu orzekającego. Pozostawienie rozstrzygnięcia uznaniu organu nie oznacza jednak, że może być ono dowolne, jednakże kontrola legalności decyzji odmawiającej zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie, dokonywana przez Sąd w granicach przysługujących Sądowi, ograniczać się musi do badania, czy dokonana przez organ ocena i przyjęte rozstrzygnięcie wynikają z racjonalnych, logicznych motywów, czy uzasadnienie takiej decyzji dotyczy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie narusza zasady, którą statuuje art. 7 kpa, nakazującej uwzględnienie z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, które to przesłanki wymienia także art. 154 § 1 kpa. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w takim pojęciu "interesu strony" orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. Organ administracji załatwiający sprawy indywidualne jest bowiem zobowiązany stosować się do zasady praworządności, wymienionej w art. 6 kpa, i działać na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. o sygn. akt OSK 1746/04, publ. LEX nr 172172). Postępowanie administracyjne prowadzone na postawie art. 154 § 1 kpa jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 kpa. Jedynie w oparciu o przesłanki wymienione w tym przepisie organ może przeprowadzić postępowanie, celem uchylenia lub zmiany kwestionowanej decyzji (uchwały). W wyroku z dnia 13 sierpnia 1997 r. o sygn. akt III SA 854/96 (publ. LexPolonica nr 340085) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny (pierwsza przesłanka) lub słuszny interes strony (druga przesłanka). Stąd też postępowanie zwykłe i postępowanie nadzwyczajne są przedmiotowo różne. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 428/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest również to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony, w rozumieniu art. 154 § 1 kpa, musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z tego przepisu, należy w związku z tym przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności zobowiązuje organy administracji do działania tylko na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r. o sygn. akt II OSK 1406/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca, uzasadniając wniesioną skargę, wskazała, że opinię, za sporządzenie której na egzaminie w 2010 r. otrzymała ocenę niedostateczną, opracowała zgodnie z obowiązującą wiedzą, orzecznictwem i poglądami doktryny, a mimo to nie uzyskała wyniku pozytywnego. Jej zdaniem, nie do przyjęcia jest, żeby opinia sporządzona zgodnie z prawem i "komentarzem" została oceniona przez członków Komisji negatywnie, a niektóre elementy opisu istotnych zagadnień były sprzeczne z przepisami prawa, orzecznictwem i poglądami doktryny. W ocenie Sądu, taka argumentacja jednoznacznie wskazuje, że interes strony, który miałby przemawiać za uchyleniem lub zmianą uchwały z dnia [...] listopada 2010 r., jest interesem słusznym jedynie w subiektywnym odczuciu skarżącej. Należy bowiem podkreślić, że merytoryczne zarzuty podnoszone przez skarżącą wobec uchwały ustalającej wynik z jej egzaminu notarialnego były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt VI SA/WA 158/11 oddalił skargę G. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1969/11 oddalił wniesioną przez skarżącą skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji. Oznacza to, że legalność kwestionowanej przez skarżącą uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego została prawomocnie zbadana, zaś sama uchwała została uznana za zgodną z prawem. Tak więc przekonanie G. L., że jej praca została oceniona niesprawiedliwie, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że w sprawie występuje słuszny interes strony, w rozumieniu art. 154 § 1 kpa, uzasadniający uchylenie bądź zmianę kwestionowanej uchwały. Kolejne rozstrzyganie sprawy, polegające na ponownej merytorycznej ocenie pracy egzaminacyjnej skarżącej, nie jest także zgodne z interesem społecznym, skoro uchwała ustalająca wynik egzaminu notarialnego została uznana za legalną, a skarżąca swój wniosek o jej zmianę lub uchylenie opiera na zarzutach o jej niezgodności z prawem. Należy wszak podkreślić, że wykonywanie zawodu notariusza, który jest osobą zaufania publicznego, wymaga spełnienia wysokich kryteriów zawodowych, uregulowanych w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.). Jak trafnie wskazał organ, ustawodawca przewidział sformalizowany i transparentny tryb sprawdzania, czy kandydat na stanowisko notariusza spełnia te wysokie kryteria, łącznie z zapewnieniem postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego. Tryb kontroli uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego został wprowadzony właśnie po to, aby wykluczyć jakiekolwiek podejrzenia co do nieprawidłowości przeprowadzenia tego egzaminu, jak i dokonanej oceny sporządzonej pracy egzaminacyjnej. Naruszanie tego trybu, który dotyczy wszystkich zdających, przez próbę doprowadzenia do ponownej oceny merytorycznej pracy skarżącej, z pewnością nie leży w interesie społecznym, w rozumieniu art. 154 § 1 kpa. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie uchwały należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.