II SA/Ol 953/15

Dnia 3 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 roku sprawy ze skargi T. K. i P. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących T. K. i P. K. solidarnie kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta A decyzją z dnia "[...]" działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr "[...]", obręb A, miasto A. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że planowana lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym odprowadzenie ścieków należy przewidywać do oczyszczalni miejskiej poprzez sieć kanalizacji grawitacyjnej i tłocznej. Działka, na której planuje się budowę przydomowej oczyszczalni ścieków położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem RM.4 - tereny zabudowy zagrodowej. Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 7 ww. planu, zakazuje się stosowania na omawianym obszarze indywidualnych sposobów utylizacji lub usuwania ścieków, w tym zbiorników bezodpływowych i oczyszczalni przydomowych, natomiast § 15 ust. 2 pkt 6 tegoż planu ustala obowiązek skanalizowania wszystkich obiektów, w których powstają ścieki. Organ I instancji rozstrzygnął, że powyższe nie pozwala inwestorom na wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, którą inwestorzy zgłosili. Od decyzji tej odwołali się, w ustawowym terminie, T. K. i P. K. zarzucając naruszenie przy jej wydawaniu przepisów: art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 42 ust. 4 ustawy z 18.07.2001r. Prawo wodne, art. 7 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Studium Uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy A. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A, wsi A i drogi pielgrzymkowej na trasie A, uchwalonego uchwałą Nr XXX/170/09 Rady Miejskiej z dnia 21.05. 2009 r., inwestycja objęta zgłoszeniem ma miejsce na obszarze oznaczonym symbolem - RM.4 - tereny zabudowy zagrodowej. Ustalenia w zakresie rozwiązań gospodarki ściekowej, zawarte w § 15 ust. 2 pkt 6 ww. uchwały brzmią: ustala się obowiązek skanalizowania wszystkich obiektów, w których powstają ścieki, natomiast w pkt 7 - zakazuje się stosowania na omawianym obszarze indywidualnych sposobów utylizacji lub usuwania ścieków, w tym - zbiorników bezodpływowych i oczyszczalni przydomowych. Ustalenia planu w § 15 ust. 2 pkt 7 nie dopuszczają realizacji indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków. Dlatego też objęty zgłoszeniem inwestorów zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przy budynku mieszkalnym na działce oznaczonej nr ewid. "[...]", obręb A, w ocenie organu w sposób oczywisty narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku obowiązujący plan precyzuje bowiem zakaz w sposób wyraźnie wyartykułowany. Zauważono przy tym, że inna będzie sytuacja kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako źródło prawa miejscowego nie precyzuje tego w sposób wyraźny, bo skoro tego nie czyni, to nie można mu przypisywać postanowień wyraźnie nie wyartykułowanych. Skargę na ww. decyzję wywiedli T. K. i P. K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: - art. 7 Konstytucji RP, - art. 140 ustawy Kodeks cywilny, - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, - ustawy Prawo wodne, - Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy A. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że zapis planu miejscowego miasta A nakładający obowiązek skanalizowania wszystkich obiektów, w których powstają ścieki, jest zadaniem własnym Gminy i nie może uniemożliwiać właścicielowi normalne korzystanie z prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr "[...]", obręb A, miasto A. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A, wsi A i drogi pielgrzymkowej na trasie A, uchwalonego uchwałą Nr XXX/170/09 Rady Miejskiej z dnia 21.05. 2009 r., przedmiotowa inwestycja objęta zgłoszeniem ma miejsce na obszarze oznaczonym symbolem - RM.4 - tereny zabudowy zagrodowej. Ustalenia w zakresie rozwiązań gospodarki ściekowej, zawarte w § 15 ust. 2 pkt 6 ww. uchwały brzmią: ustala się obowiązek skanalizowania wszystkich obiektów, w których powstają ścieki, natomiast w pkt 7 - zakazuje się stosowania na omawianym obszarze indywidualnych sposobów utylizacji lub usuwania ścieków, w tym - zbiorników bezodpływowych i oczyszczalni przydomowych. Organy w niniejszej sprawie stanęły na stanowisku, że planowana lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ww. ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym odprowadzenie ścieków należy przewidywać do oczyszczalni miejskiej poprzez sieć kanalizacji grawitacyjnej i tłocznej. W ocenie organów zapisy planu zawarte w przepisie § 15 ust. 2 pkt 7 nie dopuszczają realizacji indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków. Taka wykładnia postanowień planu pozostaje jednak w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399), regulującej problematykę utrzymania czystości na nieruchomości, w tym w zakresie odprowadzania ścieków. Plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 j.t.) stanowi prawo miejscowe. Przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten stanowi nadto, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten przewiduje obowiązki właścicieli nieruchomości w sytuacji braku podstaw do budowy sieci kanalizacyjnej jak i w sytuacji istnienia takiej sieci. Z jego treści wynika, że: - w przypadku braku podstaw do budowy przez gminę sieci kanalizacyjnej, właściciele mają obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, przysługuje im zatem prawo wyboru w tym zakresie, - natomiast w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten nie rozróżnia bezpośrednio sytuacji, w której istnieją podstawy do budowy sieci kanalizacyjnej lecz sieć taka nie jest zrealizowana, ani sytuacji właścicieli nieruchomości w razie planowania przez gminę budowy sieci, bądź zaniechania takich planów, mimo istnienia podstaw do budowy sieci. Zapis ustawy, że w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, dotyczy wszystkich stanów faktycznych, w których doszło do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Także takich sytuacji, gdy budowa kanalizacji sanitarnej była uzasadniona i planowana przez gminę. Przepis ten nie uzależnia bowiem prawa właściciela nieruchomości do wybudowania oczyszczalni ścieków i jej dalszego posiadania po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej przez gminę, od jakichkolwiek przesłanek. Prowadzi to do wniosku, że właściciel nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na danym terenie ma wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację przydomowej oczyszczalni ścieków. Analiza powyższego unormowania prowadzi zatem do wniosku, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właścicielowi przysługuje prawo do budowy oczyszczalni ścieków zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Plany inwestycyjne gminy odnośnie do wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Podkreślić należy, że sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010r., II SA/Gd 49/10, LEX nr 619901). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy w odpowiedzi na pismo z dnia 12 maja 2015r., Przedsiębiorstwo A, oświadczyło pismem z dnia 14 maja 2015r. (akta adm., k. – 3), skierowanym do P. K., że na dzień dzisiejszy nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej nieruchomości położonej w A na ul. A, działka nr "[...]", obręb A Miasta A. Przedsiębiorstwo nie planuje również rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej w danym rejonie. Skoro więc nie ma planów budowy sieci kanalizacji sanitarnej w najbliższej przyszłości, to przyjąć należy, że właściciel może zrealizować swoje prawo do zabudowy, poprzez wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Zaznaczyć należy zaś, że Gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zakazać właścicielowi nieruchomości położonej na terenie, na którym sieć kanalizacyjna nie jest zrealizowana, budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z uwagi na planowaną w przyszłości budowę sieci kanalizacyjnej, bowiem uregulowanie takie jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i pozbawia właściciela nieruchomości uprawnienia wyraźnie przyznanego mu przez ustawę. Wykładnia treści planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie uwzględniająca normę art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, winna prowadzić do wniosku, że rzeczony plan miejscowy nie wprowadza zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, prawo budowy której przysługuje właścicielowi nieruchomości z mocy ustawy. Ponadto w myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015r., poz. 1422) w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Powyższe odpowiada treści wspomnianego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przywołane unormowanie pozostaje w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U. UE. L. z 1991 r. Nr 135, poz. 40 ze zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek budowy we wszystkich aglomeracjach systemów zbierania ścieków komunalnych. W przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012r., II OSK 684/12, LEX nr 1215571). Wydana decyzja narusza zatem treść art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjęcie natomiast przez organy, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i w konsekwencji pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzi do wniosku, iż postanowienia tego planu pozostają w sprzeczności z aktem wyższego rzędu – rangi ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a uchylił w pkt I sentencji wyroku zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a.