II SA/Gd 49/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 9 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 22 października 2009 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz A. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 49/10 Uzasadnienie Starosta decyzją z dnia 22 października 2009 r. Nr [...] wniósł sprzeciw od wniesionego przez A. K. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 9 października 2009 r., polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości G. gm. W. Decyzja została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), ze względu na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. oznaczonego jako "G. za cmentarzem" w gminie W. uchwalonego Uchwałą Nr XXIII/227/2008 Rady Gminy Wejherowo z dnia 8 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. POM. Nr 66, poz.1329 z 2009 r.). Organ I instancji wskazał, iż na terenie objętym zamierzoną inwestycją nie jest możliwe wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, bowiem w planie do czasu wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej dopuszczono jedynie budowę szczelnych zbiorników bezodpływowych. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. wniosła o uchylenie decyzji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07, w którym przy analogicznych zapisach planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wojewoda decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie. Organ stwierdził, że skarżąca oparła swoje uprawnienia do wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków, na zapisach nieobowiązującego w chwili zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z 1 lipca 2004 r. Zgodnie z obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 8 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G., oznaczonego jako "G. za cmentarzem" w gminie W., stanowiącą zmianę do miejscowego planu zagospodarowania uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z 1 lipca 2004 r., ustalenia planu dla odprowadzania ścieków są następujące: do czasu wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej dopuszcza się szczelne zbiorniki bezodpływowe na następujących warunkach: okresowo oczyszczane przez specjalistyczne przedsiębiorstwo, po wybudowaniu zbiorczej kanalizacji sanitarnej obiekty należy podłączyć do sieci, a zbiorniki bezwzględnie zasypać, nie dopuszcza się istnienia sieci kanalizacyjnej i zbiorników bezodpływowych równocześnie. Organ II instancji wskazał, iż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana w 2008 r. w stosunku do planu uchwalonego w 2004 r. polegała na wykluczeniu, do czasu wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej, możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Jedynym sposobem dopuszczonym przez Radę Gminy dotyczącym odprowadzania ścieków do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej pozostały szczelne zbiorniki bezodpływowe. Organ II instancji wskazał, iż nie podziela stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07. Organ podniósł, iż zastosowana w tym wyroku dynamiczna wykładnia przepisów prawa nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż budowa przydomowych oczyszczalni ścieków była przewidziana w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego a nowy plan wykluczył taką możliwość, a ponadto wyrok wydany w konkretnej sprawie uwzględniający jej specyficzne aspekty nie może stanowić wykładni prawa w każdym przypadku. A. K. w skardze od powyższej decyzji wniosła o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż decyzja organu II instancji narusza przepisy uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 8 września 2008 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca stwierdziła, że granice przysługującego właścicielowi władztwa nad gruntem wyznaczają, w myśl art. 140 kodeksu cywilnego, przepisy prawa, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie własności. Skarżąca wskazała, że plan zagospodarowania przestrzennego określa w sposób wiążący przeznaczenie i zagospodarowanie objętych nim terenów, ingerując wraz z innymi przepisami prawa materialnego w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących budowy infrastruktury technicznej, w tym budowy urządzeń przeznaczonych do odprowadzania ścieków, równoznaczne jest z ograniczeniem właściciela nieruchomości w cywilistycznym korzystaniu z rzeczy. Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zdaniem skarżącej, zawierające ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem, nie mogą być interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający. Skarżąca powołała się na orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dopuszczające możliwość realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Skarżąca zarzuciła, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako podjęty w ramach upoważnienia ustawowego udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu w tym ustaw. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, dopuszczający możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Rozpoznanie sprawy wymagało oceny, czy budowa przez skarżąca przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. oznaczonego jako "G. za cmentarzem" w gminie W. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 8 września 2008 r. przewidują w § 3 ust. 3 pkt 4 "Odprowadzanie ścieków" iż na terenie wsi G. nie istnieje kanalizacja zbiorcza, nowe tereny budowlane będą zaopatrzone w sieci kanalizacji sanitarnej wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi na drodze inwestycji w oparciu o partnerstwo publiczno – prywatne zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr [...] z 4 lipca 2006 r., warunki podłączenia do sieci określa zarządca sieci, do czasu wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej dopuszcza się szczelne zbiorniki bezodpływowe na następujących warunkach: okresowo oczyszczane przez specjalistyczne przedsiębiorstwo, po wybudowaniu zbiorczej kanalizacji sanitarnej obiekty należy podłączyć do sieci, a zbiorniki bezwzględnie zasypać, nie dopuszcza się istnienia sieci kanalizacyjnej i zbiorników bezodpływowych równocześnie. W treści planu zagospodarowania przestrzennego brak jest zapisu o zakazie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Językowa wykładnia zapisu, zgodnie z którym, do czasu wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej dopuszcza się szczelne zbiorniki bezodpływowe, świadczyć może o wyborze przez twórcę planu tej formy utrzymania czystości na nieruchomości do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Taka wykładnia postanowień planu pozostaje jednak w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008), regulującej problematykę utrzymania czystości na nieruchomości, w tym w zakresie odprowadzania ścieków. Plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.) stanowi prawo miejscowe. Przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten stanowi nadto, iż przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten przewiduje obowiązki właścicieli nieruchomości w sytuacji braku podstaw do budowy sieci kanalizacyjnej jak i w sytuacji istnienia takiej sieci. Z jego treści wynika, iż - w przypadku braku podstaw do budowy przez gminę sieci kanalizacyjnej, właściciele mają obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, przysługuje im zatem prawo wyboru w tym zakresie, - natomiast w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten nie rozróżnia bezpośrednio sytuacji, w której istnieją podstawy do budowy sieci kanalizacyjnej lecz sieć taka nie jest zrealizowana, ani sytuacji właścicieli nieruchomości w razie planowania przez gminę budowy sieci, bądź zaniechania takich planów, mimo istnienia podstaw do budowy sieci. Zapis ustawy, iż w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, dotyczy wszystkich stanów faktycznych, w których doszło do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Także takich sytuacji, gdy budowa kanalizacji sanitarnej była uzasadniona i planowana przez gminę. Przepis ten nie uzależnia bowiem prawa właściciela nieruchomości do wybudowania oczyszczalni ścieków i jej dalszego posiadania po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej przez gminę od jakichkolwiek przesłanek. Prowadzi to do wniosku, iż właściciel nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na danym terenie ma wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację przydomowej oczyszczalni ścieków. Analiza powyższego unormowania prowadzi zatem do wniosku, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właścicielowi przysługuje prawo do budowy oczyszczalni ścieków zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Podkreślić należy, iż sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie. Gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zatem zakazać właścicielowi nieruchomości położonej na terenie, na którym sieć kanalizacyjna nie jest zrealizowana, budowy przydomowej oczyszczalni ścieków uwagi na planowaną w przyszłości budowę sieci kanalizacyjnej, bowiem uregulowanie takie jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i pozbawia właściciela nieruchomości uprawnienia wyraźnie przyznanego mu przez ustawę. Wykładnia treści planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie uwzględniająca normę art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, winna prowadzić do wniosku, iż wobec braku wyraźnych postanowień w tym zakresie plan ten nie wprowadza zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, prawo budowy której przysługuje właścicielowi nieruchomości z mocy ustawy. Wydana decyzja narusza zatem treść art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego. Przyjęcie, natomiast, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i w konsekwencji pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzi do wniosku, iż postanowienia tego planu pozostają w sprzeczności z aktem wyższego rzędu – rangi ustawy. Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta winna obejmować zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa. W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczącej wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany w art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2001 r.Nr 142 poz. 1591 ze zm.) tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07 wydanym w sytuacji analogicznych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż okoliczność, że w planie przewidziano budownictwo mieszkaniowe zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, bynajmniej nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków.(Lex Nr 516793) Sąd wskazał, iż "stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść jedynie do takiego wniosku, że pomimo iż literalnie w planie tym mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który ma na ten cel konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Literalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotnie prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie technicznie i ekologicznie korzystniejsze, a jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostało przez normodawcę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowanie jest jedynie zgodne z literą prawa, natomiast w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest niewątpliwie, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak to wynika z niniejszej sprawy, każdorazowo należy rozważyć, czy możliwe jest oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na gramatycznym (literalnym) brzmieniu przepisu, czy też konieczne jest zastosowanie innych rodzajów wykładni, jak np. wykładni funkcjonalnej (celowościowej)". Stanowisko to podzieliły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 194/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 181/09 (dostępne w bazie orzeczeń NSA - https://cbois.nsa.gov.pl/doc/13156F6936) Zaznaczyć należy, iż wbrew stanowisku organu, Sąd w cytowanym wyroku zastosował wykładnię celowościową, a nie wykładnię związaną z następstwem czasowym aktów prawnych, a sam fakt, iż w niniejszej sprawie w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego znajdował się zapis o możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego o wniesieniu sprzeciwu z dnia 22 października 2009 r. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego wpisu sądowego.