I OSK 267/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1082/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. oraz Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1082/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr[...] , w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Wojewoda K. stwierdził nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności do 1/12 nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] , obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] . Pismem z dnia [...] maja 1994 r. A.J.G., A.S.G., R.J., M.K.K., A.K., P.K., A.R., K.R., T.R., Z.F., J.R., A.G., B.B., M.G. oraz D.G. (następcy prawni T.M. jedynego spadkobiercy L.W.) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1994 r. Minister [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1994 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta K. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w jednym z trybów nadzwyczajnych, którego celem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz weryfikacja decyzji w kontekście wystąpienia wad kwalifikowanych wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Minister podniósł, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1994 r. zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Ministra, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja narusza bowiem przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że na podstawie postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] maja 1978 r., sygn. akt [...] (będące podstawą uznania współwłasności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości) oraz utrzymał w mocy postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1951 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że prawa do spadku po L.W. przypadają T.M. w całości. W związku z powyższym w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] we wskazanej części nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto organ stwierdził, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podnieśli, że z samego faktu ustalenia przez organ, iż doszło do uchylenia postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 1978 r. nie można twierdzić, że zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. Dalej wskazano, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa legitymował się prawem własności 1/12 części przedmiotowej nieruchomości na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po L.W., które to prawo było ujawnione w księdze wieczystej. Zatem prawidłowo Wojewoda Krakowski uznał, że zaistniały podstawy do wydania decyzji komunalizacyjnej. Skarżący wskazali, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu otwarcia spadku po L.W., jak również w dniu stwierdzenia nabycia tego spadku, na osobie roszczącej sobie prawo do własności nieruchomości ciążył obowiązek ujawnienia stosownych zmian w księdze wieczystej zgodnie z art. 29 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 ze zm.). Spadkobiercy L.W. nie ujawniając swojego prawa narazili się na niekorzystne skutki stąd wynikające, z utratą prawa własności włącznie. W konsekwencji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. skarżący dodatkowo podnieśli, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja byłą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Strona skarżąca podkreśliła, że do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1994 r. doszło po 21 latach od wydania tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał za niesporne, że Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] maja 1978 r., sygn. akt [...] , na mocy którego stwierdzono, że spadek po L.W. nabył na podstawie ustawy w całości Skarb Państwa. Postanowienie z maja 1978 stało się podstawą wpisu prawa własności Skarbu do 1/12 przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej. Ponadto, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Sąd utrzymał w mocy postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że prawa do spadku po L.W. przypadają T.M. w całości. W konsekwencji, w związku z uchyleniem postanowienia z dnia [...] maja 1978 r., oczywistym jest w ocenie Sądu, że w dniu komunalizacji Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo współwłasności do ww. nieruchomości, a zatem sporna nieruchomość w 1/12 części nie mogła być objęta nabyciem z mocy prawa przez Gminę K. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Aby bowiem gmina mogła uzyskać prawo współwłasności tej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., nieruchomość ta musiała stanowić własność Skarbu Państwa na tę datę. Sąd podzielił stanowisko organu, że deklaratoryjna decyzja Wojewody K. z dnia [...] maja 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja ta nie spowodowała bowiem innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa współwłasności wyżej opisanej nieruchomości, przysługującego Gminie K., zaś wpis w księdze wieczystej potwierdzający to prawo nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma również znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była bowiem źródłem nabycia prawa własności przez Gminę K., a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała Gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł prawny. Innymi słowy, orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak: - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych poprzez brak zastosowania oraz naruszenie przepisów postępowania a to: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieważna jest decyzja Nr [...] Ministra [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] . Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów wskazując m.in., że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/12 (winno być 46/13), nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie oraz o zwrot na ich rzecz kosztów postępowania solidarnie od skarżących. W uzasadnieniu wskazali, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia stanowiącego podstawę nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości i jednoczesne ujawnienie, że prawo to Skarbowi Państwa nigdy nie przysługiwało, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej tej nieruchomości, która to decyzja wydana została w czasie, kiedy w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie stwierdzające nabycie prawa własności przez Skarb Państwa? W pierwszej jednak kolejności przyjdzie się odnieść do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z powołaniem się przez skarżących kasacyjnie na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i upływem 21 lat pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej a stwierdzeniem jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń podejmował się już analizy wpływu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zakończone postępowania administracyjne. W uzasadnieniach wydanych w tym przedmiocie wyroków wskazywano, że wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do określenia, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest potwierdzenie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Wskazuje się w orzecznictwie NSA jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw przemawiających za udzieleniem skarżącej Gminie ochrony konstytucyjnej, o której mowa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przechodząc zatem do rozstrzygnięcia kwestii wskazanej na wstępie niniejszych rozważań stwierdzić wypadnie, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Tym samym Sąd ten również przepisów tych nie naruszył. Przypomnieć przyjdzie, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa, z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna potwierdzała jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Decyzja w tym przedmiocie jest aktem deklaratoryjnym, zawierającym jedynie element konstytutywny w takim znaczeniu, że dopiero po wydaniu decyzji przez wojewodę (art. 18 ust. 1 ustawy) gmina mogła skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Ten deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej powoduje, że z punktu widzenia rodzaju wady decyzji komunalizacyjnej nie należy przywiązywać zbyt dużej wagi do świadomości organu orzekającego, odnośnie do stanu prawnego nieruchomości, w oparciu o który orzeka on o komunalizacji mienia. Istotniejszy jest bowiem rzeczywisty stan prawny nieruchomości, a więc to, czy w dniu komunalizacji z mocy prawa stanowiła ona własność ogólnonarodową (państwową). Ewentualny błąd co do tej przesłanki komunalizacji wiązać należy bowiem z teorią wadliwości decyzji administracyjnej, tak jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił między innymi, że "Teoria wadliwości decyzji administracyjnej ma swoje źródło w dwóch podstawowych wartościach: po pierwsze - w zasadzie praworządności; po drugie - w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności (obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa) wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości, przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa, dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. (...) Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku potwierdzenia, w drodze decyzji, komunalizacji mienia nie będącego mieniem państwowym, mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka powinna w istocie zostać wydana, to wojewoda powinien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był bowiem właścicielem nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na pozostających wówczas w obrocie prawnym aktach. Wszak w istocie okazało się, że nie odzwierciedlały one rzeczywistego stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy skutki prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] , uchylającego podstawę nabycia przedmiotowych udziałów w nieruchomości przez Skarb Państwa, można porównać do tych, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję. Brak własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa istniał bowiem "od początku". Ze względu na wskazaną wyżej wagę tego naruszenia prowadzić ono musi do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnej, z powodu rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów na rzecz uczestników postępowania nie orzeczono, pomimo zawartego w tym zakresie wniosku w odpowiedzi na skargę kasacyjną, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują takiego rozstrzygnięcia (art. 199 i nast. p.p.s.a.). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl